市场整治频出手 执行细节须完善

回顾

稳步推进旅游黑名单制

2016年以来，黑名单制度的建立，使旅游市场秩序得以好转，游客文明形象得以提升。国家旅游局近日发布的《2016中国出境游游客文明形象年度调查报告》显示，境外受访者普遍认为中国游客的文明素质较5年前有所提高，其中印度尼西亚、法国、新加坡、英国、美国受访者的这一感受尤为明显。

游客文明素质的提高，与我国建立旅游黑名单制度密切相关。2016年6月1日国家旅游局下发新修订的《旅游不文明行为记录管理暂行办法》(以下简称《办法》)，将旅游不文明行为记录从6条增加至9条，新增内容包括不顾劝阻、警示从事危及自身以及他人人身财产安全的活动;破坏生态环境，违反野生动植物保护规定;违反旅游场所规定，同时将违规行为的记录时间从最长1至2年增加到5年。此外，《办法》还增加了旅游从业人员违规内容，例如旅游从业人员若存在价格欺诈、强迫交易、欺骗诱导游客消费等行为，也将被列入旅游黑名单。

2016年8月，国家旅游局发布《旅行社条例(修订草案送审稿)》，规定如果游客被纳入旅游黑名单，可能被限制出境。随后，北京、重庆、黄山等城市建立了旅游单位或个人信用系统和公示制度，以及联合监管和惩戒机制，让失信的旅游单位或个人付出巨大代价。

截至目前，我国已有25人因不文明行为而被列入旅游黑名单。例如，2016年10月国家旅游局公布的2起旅游不文明行为案例，其中北京游客卢珊在随团旅游时，因与导游杨某某发生争执而殴打了杨某某，并将前来劝阻的何某某咬伤。依据相关规定,给予卢珊行政拘留处罚，并将其列入旅游不文明行为记录，信息保存期限为两年;黑龙江游客候歌顺赴越南旅游时，在岘港市一家酒吧火烧越南盾，因违反当地法律，被越南警方驱逐出境。根据规定，将候歌顺列入旅游不文明行为记录，信息保存期限为3年。

除了用刚性条例约束、惩戒不文明行为单位或个人外，旅游部门还开展各种宣传活动，倡导文明旅游。国家旅游局以2016全年四个季度为单位，组织开展以“为中国加分”为主题的文明旅游系列宣传活动，每个季度的主题分别为文明礼让、绿色旅游、清洁环境、文明用餐;举办大学生“文明旅游背包行”公益宣传活动，通过行业联动、线上线下互动等方式倡导文明旅游;在全国征集1000名“中国好游客”感人故事，聘请知名人士担任“文明旅游公益大使”，邀请网络大咖拍摄“我为文明旅游代言”公益视频。

与此同时，国家旅游局重点加强对导游领队及旅游企业的培训与监管。针对导游领队人员，一方面通过培训的方式提升业务水平，强化文明督导责任;另一方面，褒奖被评选出的“美丽导游”，惩处“丑陋导游”。针对旅游企业，鼓励诚信守法经营，打击违法失信行为。2016年，全国树立了100家文明旅游先进单位，公示了76件旅游经营服务不良信息记录。

分析

执行细节尚须完善

旅游黑名单的建立虽然在一定程度上提升了游客的文明行为，但也存在上榜率低、惩戒力度不强、执行细节不完善等问题，监管辐射面有待拓宽。

据记者了解，由于旅游黑名单尚未与公民征信管理机制相联通，所以被列入黑名单的人除在处罚期内出境旅游受影响外，在其他生活方面并未受到影响。

此外，上述《办法》只对调查核实阶段的责任主体予以明确，而未明确旅游不文明行为的采集渠道。但现实中，不文明行为的发生往往是随机、流动性的，如何采集、保留证据成为界定不文明行为的一个难题。此外，对于如何衡量不文明行为的程度，《办法》也未做出详细规定。

对于纳入旅游黑名单的认定机制，各地有所不同，这导致有些不文明行为人可能未被纳入黑名单，使黑名单的公信力大打折扣。例如，2016年2月，一名北京导游因辱骂游客而被纳入旅游黑名单。而在国家旅游局于2016年9月公布的5起典型案件中，3名导游因诱导欺骗游客消费、辱骂游客而受到处罚，但他们却未被列入旅游黑名单。

旅游黑名单的联合惩戒同样遇到阻力，在黑名单设立之初，曾提及必要时将不文明记录向公安、海关、交通等部门通报，但当某一线城市主动要求将旅游黑名单与征信机构联通，希望将不文明行为记录与个人征信挂钩时，却被有关部门告知需从国家层面与央行达成合作才能实现。

不仅如此，旅游黑名单的惩戒阻力还来自旅行社和景区。在利益驱动下，旅行社和景区均对黑名单制度“不热心”，很难主动将游客挡在门外，例如在一些地方版旅游黑名单制度中，使用的字眼多为“联合惩戒建议函”“旅行社可以不提供服务”“高峰期经营单位可以限制不文明行为人购票参观”，这样的惩戒力度无异于隔靴搔痒。此外，由于景区、旅行社的销售系统并非实名制，所以即使他们有心将不文明行为人拒之门外，也是心有余而力不足。

建言

中国社科院旅游研究中心特约研究员 刘思敏：

处罚需要法律层面授权

抑制游客不文明行为须从价值引导、制度完善、规则实施等多个方面入手，对不文明行为人的处罚首先需要法律上的授权。黑名单制度只是部门规章，对游客处罚缺乏法律依据，我建议适时修订《旅游法》，或通过国家有关机构对其进行司法解释，抑或是颁布实施细则，包括如何取证、判定处罚等细节问题，同时根据不文明行为的危害程度，制定相应的处罚方式，消除旅行社和一线人员的疑虑。

此外，监管部门需要创新监管手段，针对旅游管理部门本身没有执法权限的问题，引入多部门联动执法机制，加强对不文明行为的硬性约束。

对于法律层面的不文明行为，须通过完善法律来解决，做到违法必究。对于道德和民俗层面的不文明行为，应加强教育和引导，一是加强家庭教育和学校教育,要把文明行为纳入日常教育当中;二是加强社会教育，加大宣传力度特别是各类媒体的宣传和引导。

北京四中高三学生 马颐新：

整治应该多管齐下

旅游黑名单之所以缺乏约束力，我认为主要有两方面原因。一方面无论是经营者还是游客个人，违规成本都较低，不文明行为经营者或个人大多只受到治安处罚，其不良信息记录保留的最长时间仅为1至5年，威慑力不够;另一方面有关部门存在执法不严、缺乏联动机制的问题，旅游黑名单制度虽然规定必要时将不文明行为记录向公安、海关、边检、交通、金融等部门通报，但实际未有这样的操作，被纳入黑名单的企业或个人在旅游以外的领域活动，未受任何负面影响。

旅游黑名单作为现行法律法规的补充，不应落入曲高和寡的尴尬境地，要想让其真正发挥作用，必须多管齐下，从政策、监督、措施等方面让黑名单成为不能触碰的“高压线”。同时，加大对不文明行为企业和个人的惩戒力度，让违规者感受到切肤之痛。只有这样，才能让旅游环境更加健康，扭转国际社会对中国游客形象的负面认识。