产品质量申诉处理工作的思考

为了保护消费者、用户的合法权益，正确、及时处理产品质量申诉，国家技术监督局于1998年3月以第51号局令发布了《产品质量申诉处理办法》（以下简称《办法》），对《办法》的制定依据、调整范围、各级质量技术监督行政部门的相关工作机构的设置和人员要求、工作遵循的的原则、产品质量申诉处理、产品质量争议调解的管辖、产品质量争议调解等做出了明确规定。《办法》的实施对解决产品质量纠纷、加强产品质量申诉处理的管理和规范产品质量申诉处理工作，无疑起了很好的作用。

1998年底，国家质量技术监督局成立了“产品质量申诉处理中心”，承担国家质量技术监督局产品质量申诉处理的职能。本人开始接触产品质量申诉处理工作。通过学习《办法》和几年的工作实践，有些体会和感受。

一、《办法》调整范围

《办法》调整的范围是和《产品质量法》调整的范围一致的，即在中华人民共和国境内生产、销售的产品（经过加工制作，用于销售的产品）。但不包括建筑工程（建材、建筑构件、配件和设备除外）、药品等。也就是说，上述范围的产品出现质量问题，都可到各级质量技术监督部门申诉。

二、产品质量申诉的受理

按《办法》规定，《产品质量法》调整范围内的产品质量申诉，质量技术监督部门都应受理。在具体操作中，因情况不同，可采取下述方法：

1、申诉人以书面形式进行的申诉，接到申诉的质量技术监督部门都应予以受理，包括不在职责范围内的申诉；

2、以电话或其他口头方式进行的申诉，应先问清申诉情况，如属于质量技术监督行政部门职责范围的产品，问清其被申诉人所在地后，请其以书面形式向被申诉人所在地的质量技术监督行政部门申诉，并告知书面申诉材料应包括的主要内容，以便缩短问题的处理时间。如果申诉人执意要申诉，接待的质量技术监督行政部门应根据便民的原则受理申诉，但需请申诉人提供书面材料，以便移送被申诉人所在地的质量技术监督行政部门或其他有关部门处理；

3、属于《办法》第13条规定的不予处理的申诉和被申诉人不明确、无法找到被申诉人的以及私人之间交易的产品，应告知申诉人，对上述申诉，质量技术监督行政部门按《办法》规定不予处理或无法进行处理。

三、关于被申诉人的问题

消费者、用户购买的产品一般来自经销者、修理者或生产者，因此，他们都可能成为被申诉人，有时同时成为被申诉人。但上述各方谁是第一被申诉人?或者谁是第一责任人，大家认识并不一致。《部分商品修理、更换、退货责任规定》（简称三包规定）第三条规定："实行谁经销谁负责三包的原则"；《农业机械产品修理、更换、退货责任规定》（简称农机三包规定） 第五条、第六条、第七条规定的各方履行义务的顺序为：销售者、修理者、生产者。第十四条、第十五条、第十六条规定的换货、修理、更换、退货都是由经销者负责。《摩托车商品修理、更换、退货责任实施细则》（简称摩托车三包规定实施细则）第十一条规定其换货、修理、更换由销售者负责，只有当"因修理者自身原因"时，"由修理者负责为购买者更换摩托车"，第十四条规定的退货亦是由销售者负责。

从已出台的两个"三包"规定和一个"三包实施细则"可以看出，消费者、用户所购买的产品出现质量问题，首先应找销售者解决，投诉亦应将销售者作为第一被申诉人。各级质量技术监督部门或其他部门等在处理质量争议时，也应首先将销售者作为被申诉人，销售者亦应负起"三包"责任。现在，一些经销单位在其销售的产品因质量问题消费者、用户要求其处理时，以"我们只管销售，有问题去找生产企业"推卸责任，这是不符合《产品质量法》和相关"三包"规定的，是不负责的。消费者和处理质量争议的相关部门和单位，完全可以依据相应的法律法规规定，要求经销者负起应负的责任。现在，一些处理质量争议的部门，包括质量技术监督系统的一些人员，也或多或少的存在放弃经销者，直接找生产者解决质量争议的倾向。有时明明是其责任范围内销售的产品，却以生产企业不在本地，让申诉人找生产企业所在地的质量技术监督局或将申诉材料转生产企业所在地的质量技术监督局的情况，使申诉人来回奔波，增加其经济负担和精神负担。

四、质量申诉的处理方式

《办法》规定了三种质量申诉处理方式

1、处理：

《办法》第七条规定，质量"技术监督部门对无须追究刑事责任的产品质量申诉，应当根据申诉人或被申诉人的请求，采取产品质量争议调解方式予以处理"；第十四条规定"产品质量争议的调解由被申诉人所在地的县、市级技术监督部门管辖"；第二十条规定"负责产品质量争议调解的技术监督行政部门进行调解时，应征得申诉人和被申诉人同意，调查核实申诉情况，认定有关事实"。我理解这几条规定有下面几层意思：

调解是质量技术监督部门解决质量申诉的主要方式；

调解一般由被申诉人所在地的县、市级质量技术监督局进行；

调解是应申诉人或被申诉人的请求进行；

调解应征得申诉人和被申诉人同意。这是调解产品质量争议的前提条件，仅一方同意调解，另一方不同意调解，调解一般是进行不下去的。因为，调解需双方相互理解，各自做些让步才能达成协议。如果有一方坚持不同意调解，只能请申诉人寻求其他解决问题的途径，如采取诉讼办法；

调解应核实申诉情况，认定有关事实；

调解一般应在接到申诉书面材料后30日内完成，复杂的可以延长30日，调解不成的应及时终止调解。

另外，按《办法》第八条规定，对举报被申诉人未履行《产品质量法》规定的"三包"义务的，质量技术监督部门有权责令责任方改正。

2、移送处理

属质量技术监督部门职权范围，但被申诉人不属本质量技术监督局管辖范围的产品质量申诉，应按《办法》第十五条规定，移送有管辖权的质量技术监督部门处理。但接受移送的质量技术监督部门不得再自行移送，如认为不属自己管辖范围的，应提请上级质量技术监督部门指定处理部门。现在，一些地方局遇到应移送的产品质量申诉，不是移送被申诉人所在地的质量技术监督局，而是移送上级质量技术监督局，造成申诉材料大旅行，拖长了申诉处理时间，影响了工作效率；

依据法律法规规定，申诉产品属于其他行政部门职权范围处理的，移送其他行政机关处理；

举报生产、销售伪劣商品犯罪行为的，即不属于产品质量民事争议，同时涉及到生产者、销售者的行为违反了刑法的有关规定的，移送司法机关处理；

举报生产、销售伪劣商品行政违法行为的，移送有管辖权的质量技术监督部门处理；

申诉的不属于产品质量问题，如物价、税收、劳动合同争议、工作人员失职、失误、违纪、违法等的申诉，应移送有权处理的行政机关或部门处理。

3、不予处理

质量技术监督部门，对下述情况的产品质量申诉不予处理。

法院、仲裁机构或者有关行政机关已经受理或者处理的不予处理。这是遵循司法优先的原则，仲裁机构和司法机关做出的处理决定，具有最高的强制执行力。

对存在争议的产品无法实施检验、鉴定的不予处理。这是因为这类纠纷无法查清事实，如双方实施买卖活动时没有明确产品质量要求，在事实不清的情况下，质量技术监督部门不能随意做出处理。

不符合国家法律法规及规章规定的不予处理，这是因为这类纠纷本身就不受国家法律保护。如申诉人申诉有质量问题的产品，不是合法取得的；申诉的产品是假冒被申诉人的产品；申诉人和被申诉人没有相应的法律关系，如双方私下交易的产品等等。

被申诉人不明确或无法找到的。

被申诉产品已超过损害赔偿请求权有效期的，但尚未超过明示安全使用期的除外。

五、产品质量申诉处理中的告知规定

《办法》第六条规定：质量"技术监督部门应在接到产品质量申诉后7日内做出处理、移送处理或者不予处理的决定，并告知当事人"，即质量技术监督部门无论采取了哪种处理方式 ，都应告知申诉人，告知不表明申诉问题已处理完毕，也不是指满足了申诉人的要求。告知可采用不同方式，如书面告知（移送处理一般应用书面告知方式）、电话、电传、当面口头告知等。

《办法》第十九条规定：负责产品质量争议调解的质量技术监督部门，应当在接到申诉材料后5日内分别通知申诉人和被申诉人。这条规定主要是针对对产品质量申诉进行调解的县、市级质量技术监督局的。

六、产品质量申诉处理中涉及的检验和鉴定

产品质量申诉处理中涉及的检验和鉴定应按照《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》规定进行。

首先，产品质量仲裁检验和产品质量鉴定的申请人应为质量争议的双方当事人，也就是说应是双方共同申请，一般不能由处理质量争议的质量技术监督局作为仲裁检验和质量鉴定的申请人。这是因为产品质量争议是采用调解方式解决，这种调解的前提是双方同意原则，如果一方不同意调解，进行调解的质量技术监督局虽然符合仲裁检验和质量鉴定申请人要求，但是，如有一方不配合，不确认争议产品或无法确定检验和鉴定依据、检验项目、不认可仲裁检验和质量鉴定报告等，也无法达成调解协议。这种情况，仲裁检验和质量鉴定费用只能由同意进行的一方负责，解决不了问题，还增加了其中一方的经济负担。

其次，进行仲裁检验一般应是新产品或未使用过的产品，后者还要考虑产品的保质期、有效期、仓储条件等因素。因为，使用过的产品其质量状况会有变化，检验出的结果，只是针对检验时的产品质量状况，即检验结果是对应质量状况已有所改变的产品，并不是针对产品出厂时或销售时的质量状况。目前，我们遇到的主要问题有：不管产品已使用多长时间，也不问产品安装、调试、使用、修理情况，处理质量争议的部门和单位就委托质检机构进行检验。甚至在没有弄清产品执行什么标准或检验依据的情况下进行检验，其检验的结果，不能说明过去生产的产品就是不合格的。更何况，对批量产品而言，因为是抽样检验，合格批中也有不合格产品，不合格批中也同样有合格产品。另外，还有的用一方提供的ISO9000认证、产品质量认证、生产许可证证书等表示该企业被申诉产品是合格的，都是不可取的。上述证书只表明该企业管理符合1SO9000要求、企业具备连续稳定生产认证产品的能力、取得了该产品的生产资格等，无一可以证明、可以保证相应企业生产的每一个产品都是合格的。再如，只检验产品的某些零部件、甚至各别零部件的材质后，即对产品质量状况下结论，显然是不客观的，不科学的。这也是调解往往不能成功，使一方再次向上级部门投诉或不得不走司法程序的原因。这是应引起处理质量申诉的部门和单位特别注意的。

再次，质量鉴定的程序和要求一定要符合《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》规定，即符合质量鉴定申请人条件的申请人到省级以上质量技术监督部门申请；接受申请的省级以上质量技术监督部门用质量鉴定指定函指定鉴定组织单位；申请人和鉴定组织单位签定质量鉴定委托书，明确质量鉴定相关事项；鉴定组织单位选聘符合条件的专家组成专家组；到现场进行质量鉴定；出具质量鉴定报告；处理对质量鉴定报告的异议（必要时）；向质量鉴定指定单位备案。

需要注意的是《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》规定对专家实行回避制度，因此，鉴定组织单位选聘的专家一般应由质量鉴定申请人征求双方当事人的意见并进行确认，如有异议应予以更换，不能更换的一定要请申请人书面确认。以免因专家组成员问题影响鉴定工作进度和鉴定报告的有效性。

七、处理产品质量争议应以事实为根据，依法律为准绳

《办法》第四条规定，质量技术监督部门处理产品质量申诉应遵守四项原则，一是以事实为依据，以法律为准绳；二是保护当事人的合法权益；三是行政合法性和合理性；四是行政高效和便民原则。其中第一项原则是其余三项原则的基础，以事实为依据首先需弄清事实。这就要求经办人一方面要认真听取双方当事人的意见，仔细审阅双方当事人提供的材料和证据。另一方面，还要做必要的调查了解，必要时对争议产品进行检验和鉴定，在有可靠证据的情况下认定事实，切忌片面和主观。现在，一些处理质量申诉的人员，接到申诉材料后，采取到被申诉人单位抽取样品进行检验，并以检验结果作为认定事实的依据，显然是不可取的。因为，一个企业的产品，因原材料、工艺、生产条件、操作人员等原因，不同时间生产的、不同批次的产品质量会有所不同，再重新抽样检验合格的，不能确定其原来生产的产品是合格的。同样，检验结果不合格的也不能确定其原来生产的产品是不合格的。再如，汽车轮胎爆胎问题，除涉及轮胎本身质量问题外，汽车是否超载、轮胎充气是否符合要求、轮胎爆胎前是否已有损伤，路况等都会对轮胎有影响。对爆胎问题的处理必须考虑多方面的原因。

在认定事实的情况下，调解或做其他处理时，应以法律为准绳，即要遵照法律、法规、规章和国家质量技术监督局的相关规定进行，不但做出的调解协议或其他处理（如责令责任方履行"三包"义务）应符合法律法规等的规定，而且，处理程序也应符合要求，不能随意加重或减轻一方的责任，或采用不适当的程序。

八、保护当事人的合法权益是处理产品质量申诉的人员义不容辞的责任。

保护公民、法人合法权益原则是我国民事法律的基本原则。在产品质量争议当中，双方当事人之间，即消费者、用户和生产者、销售者之间的关系是一种平等的民事关系。双方当事人的权益都应平等的受到法律保护。因此，处理产品质量申诉的人员在工作中要做到公正、公平。既要保护消费者、用户的合法权益，不能因其不了解产品的质量技术要求，蒙受不应该蒙受的经济损失和其他伤害。同时，也应保护生产者、销售者的合法权益，不能让其承担消费者、用户的不合理、不恰当的要求，承担超越法律法规等规定之外的过多责任。处理质量争议做到行政合法和行政合理是处理产品质量申诉人员的责任和义务。