中国特色社会主义法律体系发展历程的全景回顾

赵惜兵

党的十一届三中全会的召开，标志着我国开启了改革开放历史新时期。党中央领导全党和全国各族人民，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，不断把改革开放和社会主义现代化伟大事业推向前进，取得了举世瞩目的伟大成就。正是在这样一个大背景大环境下，总结建国以来民主法制建设正反两方面的经验，中国特色社会主义法律体系建设开始起步并不断推进，经历了恢复重建、全面展开、形成框架、初步形成、基本形成到如期形成的过程。

新中国建立前后到党的十一届三中全会，党领导人民发展民主法制建设的艰辛探索，为中国特色社会主义法律体系的建设积累了宝贵经验。在土地革命和抗日战争时期，在党的领导下，各个革命根据地，制定了许多代表人民意志和符合革命利益的政策法令，尽管它们在形式上较为简单，而且不可避免地带有地方性，但有力地保障和促进了革命事业的发展，并成为社会主义法制的萌芽。解放战争时期，我们党提出了中国土地法大纲，实行耕者有其田的土地制度，并且提出了没收官僚资本、保护民族工商业和保护人民民主权利等各项纲领；各个解放区人民政府，依据这些纲领，发布了许多比较系统的法规；1949年2月，党中央发布了关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示，给人民民主法制的建设指明了方向。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议，制定了具有临时宪法性质的共同纲领，把党的七大通过的毛泽东同志在“论联合政府”报告中提出的政治纲领制度化、法律化，建国初期的一切法制建设都是以它为基础的。新中国成立初期，我们党根据共同纲领和中央人民政府组织法建立了中央国家机关和地方各级人民政府，领导了土地改革、抗美援朝、镇压反革命、“三反”、“五反”等运动和大规模的经济建设。与此相适应开展了全国范围内的法制建设，制定了地方各级人民政府和司法机关的组织通则，制定了工会法、婚姻法、土地改革法、法院暂行组织条例、惩治反革命条例、惩治贪污条例和全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法以及有关劳动保护、民族区域自治和公私企业管理等法律、法令。所有这些法律、法令，对于维护革命秩序，保护人民利益，巩固民族团结，特别是摧毁一切旧制度，保障各项社会民主改革运动的胜利，促进国民经济的恢复和发展，起了很大的作用。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议制定了新中国第一部宪法，同时制定了全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法。这些法律的制定标志着国家的根本制度、国家生活的基本原则、公民的基本权利和义务等以宪法和法律的形式初步确立。此后，根据宪法和党的路线方针政策，国家又先后制定了一批法律、法规。截止到“文化大革命”前，中央人民政府、全国人大及其常委会共制定法律130多件，还起草了刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法等一批重要法律草案；国务院制定行政措施、发布的决议或者命令（相当于国家法规）1500多件。这些法律法规的制定，为进一步推进社会主义法制建设奠定了重要基础。但是，1957年反右运动开始后，由于党和国家工作中“左”倾错误指导思想不断发展和蔓延，党提出的一系正确主张和方针政策没能一贯坚持，依领导人的看法和注意力转变而转变，社会主义法制建设陷入徘徊；特别是“文化大革命”把“左”倾严重错误推向极端，使社会主义法制遭受严重破坏，“作为国家权力机关的人大实际上被取消了；所谓‘旧政府’被造反派夺权，用‘革命委员会’取代了；公、检、法被砸烂了”，过去制定的宪法和法律实际上也成为一纸空文，教训极其深刻。党的十一届六中全会总结这段历史时指出，我们之所以犯“文化大革命”这样的错误，一个重要原因是“我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。”

1978年召开的党的十一届三中全会，认真总结建国以来、特别是“文化大革命”的经验教训，坚决实行拨乱反正，作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，实现了建国以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折。十一届三中全会深刻总结我国长期忽视民主法制建设的严重后果和惨痛教训，提出了发展社会主义民主，健全社会主义法制的历史性任务，确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设方针。从此，我国社会主义民主法制建设重新走上了健康发展的轨道，开启了蓬勃发展的新的历史时期，中国特色社会主义法律体系建设开始起步并不断发展，大致经历了重新起步、全面展开、快速推进、初步形成和基本形成并形成等五个阶段。

第一阶段，重新起步阶段，时间是从十一届三中全会后到新宪法颁布，特点是法制建设重新提上党和国家的重要议事日程，立法机构重新建立或者恢复，根据新形势新任务的需要，制定了一批拨乱反正和改革开放急需的法律法规；制定的现行宪法，为法律体系建设提供了宪法基础；初步确立了符合国情的立法体制。这些显著成就，成为中国特色社会主义法律体系建设的重要开端。

党的十一届三中全会后，贯彻党中央提出的在经济上实行进一步调整，在政治上实现进一步安定的重大方针，根据十一届三中全会确定的法制建设的方针和邓小平同志有关民主法制建设的一系列指导原则，被迫中断的立法工作重新提上党和国家的重要议事日程。1979年2月，五届全国人大常委会第六次会议决定设立五届全国人大常委会法制委员会，协助全国人大常委会加强法制工作；3月13日，法制委员会正式成立并召开了第一次会议。法制委员会成立后，夜以继日地工作，在过去工作的基础上，仅用3个多月即起草了选举法、地方组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法、人民法院组织法、人民检察院组织法等7部法律草案；1979年7月，五届全国人大二次会议审议通过了这7部法律，标志着新时期我国法制建设开局良好。之后，全国人大及其常委会紧紧围绕改革开放和经济社会发展的急需，制定了中外合资经营企业所得税法、外国企业所得税法、个人所得税法、民事诉讼法（试行）、经济合同法、商标法、律师暂行条例、海洋环境保护法、食品卫生法（试行）、关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定，批准了国务院提出的广东省经济特区条例、国家建设征用土地条例，关于批准长江南通港、张家港对外国籍船舶开放的决定等，还制定了婚姻法、国籍法、学位条例、关于劳动教养的补充规定和环境保护法（试行）等一批法律。1980年11月，全国人大常委会通过决议，明确“建国以来全国人大及其常委会制定、批准的法律、法令，除了同五届全国人大制定的宪法、法律和五届全国人大常委会制定、批准的法令相抵触的以外，继续有效”。重申过去法律法规的效力，是健全法制的一项重要措施，对于保障现代化建设的顺利进行，对于在立法任务重、力量不足的情况下，集中力量去制定最急需的法律，具有重要意义。1981年6月，全国人大常委会通过关于加强法律解释工作的决议，重新确立了法律解释制度。1981年11月，全国人大常委会通过关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行法规的决议，开启了改革开放后授权立法的先河。这些法制建设上的重要举措，对于发展社会主义民主、保护人民民主权利，对于促进对外开放和吸引外资，对于维护社会秩序和社会稳定，对于逐步肃清十年内乱给法制建设带来的严重后果，巩固和发展安定团结的政治局面，重建社会主义法制的权威，起了重要作用。

1980年9月，五届全国人大三次会议接受中共中央建议，决定成立宪法修改委员会，开始宪法修改工作。在党的领导下，经过广泛征求和研究各地方、各部门、各方面的意见和新中国建立以来规模最大的全民讨论，宪法修改委员会先后5次召开会议对宪法草案进行了研究修改，提出了宪法草案提请全国人大审议，1982年12月4日五届全国人大五次会议通过了新宪法。新宪法是在1954年宪法的基础上，根据党的十一届三中全会确定的路线、方针、政策，总结新中国成立以来我们建设社会主义的长期实践经验，特别是汲取“文化大革命”的教训制定出来的，它以根本大法的形式确认了我国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度、根本任务和国家生活中最重要的原则，规定了公民的基本权利和义务、国家机构的组成和行使职权的原则。新宪法是我国的根本法，是治国安邦的总章程，是法律体系核心，具有最大的权威性和最高的法律效力。与宪法颁布的同时，全国人大还制定了全国人大组织法、国务院组织法，修改了选举法和地方组织法，使国家组织和选举法律制度更加健全和完善，也标志着我国社会主义民主和法制建设进入一个新的阶段。

在这个阶段，行政法规和地方性法规的制定工作同时起步。为了加强行政法制建设，国务院于1980年5月成立了国务院办公厅法制局，协助领导审查国务院各部门报送国务院的法规；1981年7月成立了国务院经济法规研究中心，负责对国务院各经济部门起草、修订经济法规的工作进行规划、指导、组织和协调。这两个机构成立后，积极工作，协助国务院制定和批准了一批国家法规。1979年7月，全国人大通过的地方组织法规定，省级人大及其常委会享有制定和颁布地方性法规的权力，改变了过去立法权集中在中央、地方没有立法权的状况，逐步向多层次的立法体制转变。从1979年下半年到1980年上半年，各省、自治区、直辖市人大陆续设立常委会，并根据本行政区域的具体情况和实际需要，在同国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，陆续开展了制订和颁布地方性法规的工作。1979年11月29日，新疆五届人大常委会第二次会议通过了关于加强集市贸易管理的布告等3部地方性法规，成为全国首次省级人大常委会的立法实践，具有重要的标志性意义。从1979年11月到1982年9月，报送全国人大常务委员会备案的地方性法规共计355件。各地方结合本地区的实际需要，发挥主动性、积极性，制订地方性法规，有利于各地因地制宜地加强法制建设，保障和促进社会主义现代化建设事业。

总结建国以来特别是十一届三中全会以来立法经验，新宪法和地方组织法根据“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，初步确立了我国的统一而又分层次的立法体制：一是，全国人大及其常委会行使国家立法权，其中全国人大常委会立法权是宪法首次规定，同时宪法还原则确定了全国人大和全国人大常委会各自的立法权限。二是，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。三是，省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。四是，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。五是，根据有关授权规定，广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会，根据有关的法律、法令、政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规等。这些规定表明，我国立法体制的主体制度已经确立起来。

第二阶段：全面展开阶段，时间是从党的十二大召开到党的十四大前。特点是紧紧围绕党和国家的中心工作，制定了一批适应改革开放、维护社会稳定和现代化建设需要的重要法律；立法体制、立法程序和工作机制不断完善，立法机构不断健全。这些重要进展，为中国特色社会主义法律体系建设打下了坚实基础。

在这个阶段，我们党确立了“一个中心、两个基本点”的新时期党的基本路线，提出了分三步走的现代化发展战略，改革开放全面展开，从农村改革到城市改革，从经济体制改革到科技、教育等各方面体制改革，从对内搞活到对外开放，发展进程势不可挡。适应改革开放、发展社会主义民主和健全社会主义法制的需要，我们党提出了一系列法制建设方针，并采取切实措施加以落实。党的十二大提出，我们党要领导人民继续制订和完备各种法律，要把更多的经济关系和经济活动的准则用法律的形式固定下来，使法律成为调节经济关系和经济活动的重要手段；要力争在“七五”期间建立起比较完备的经济法规体系，逐步使各项经济活动都能有法可依。十三大提出，法制建设必须贯穿于改革的全过程；法制建设必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固；应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确。贯彻党关于法制建设的方针政策，围绕改革开放的中心任务和总体部署，立法工作多领域展开、全方位推进，涵盖了我国经济、政治、文化、教育、军事、外交等各个领域，大致可概括为以下几个方面：一是，适应经济体制改革和对外开放的需要，对宪法进行了第一次修改，明确了非公有制经济的法律地位，确立了土地使用权可以依法转让的制度；制定或者修改了一大批经济领域的法律，包括中外合资经营企业法（修正）、外资企业法、中外合作经营企业法、全民所有制工业企业法，专利法、著作权法、关于我国加入《保护知识产权巴黎公约》的决定，涉外经济合同法、技术合同法、海商法，土地管理法、税收征收管理法等，还通过了关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定、关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定。二是，适应保障公民、法人和其他组织在民事活动中的合法权益，同时适应改革开放搞活、运用法律手段管理经济的需要，制定了一批民事方面的法律，包括民法通则、民事诉讼法、继承法等；三是，为了适应推进政治体制改革、实现人民当家作主权利的需要，制定了一批国家机构和保障公民权利方面的法律，包括制定了民族区域自治法、村民委员会组织法、城市居民委员会组织法、行政诉讼法、代表法、集会游行示威法等，修改了选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等。四是，为了严厉打击严重刑事犯罪、维护经济秩序和社会稳定，在刑法、刑事诉讼法的基础上，制定了关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定和关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定以及一批关于惩治各类犯罪的决定和刑法补充规定，同时适应打击犯罪的需要，在一些单行法律中，对严重违法构成犯罪的，规定了比照刑法有关条款追究刑事责任，扩大了刑法有关规定的适用范围。五是，为适应保护人民群众权益的需要，制定了工会法、残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、矿山安全法、传染病防治法等。六是，为了适应保护环境、合理开发利用保护自然资源的需要，制定了一批环境和资源保护方面的法律，包括环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、矿产资源法、水法、草原法、渔业法、森林法等。七是，为了贯彻“一国两制”方针，维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，根据宪法制定了香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法等。此外，还制定了一批规范经济管理、发展教育事业、推进军队现代化和正规化建设、加强社会管理等方面的法律。据统计，这个阶段全国人大及其常委会制定或者修改法律110多件，有关法律问题的决定40多件。

随着立法工作的全面展开，立法体制、立法程序和工作机制逐步完善，立法工作机构不断健全，许多具有重要指导作用的立法原则确立起来。一是，修改地方组织法，对立法体制进一步完善。修改后的地方组织法明确规定了较大的市的立法权，即较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。二是，制定议事规则，立法程序更加明确具体。制定全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则，明确规定了法律案的提出、审议和表决等立法程序。三是，经过不断探索，逐步形成了一整套立法工作机制。包括：制定立法规划（1988年第一个全国人大常委会立法规划出台），对列入立法规划的法律草案的起草实行定任务、定班子、定时间的三落实措施；组织各方面力量参与法律的起草工作；法律案一般实行二审制，在审议法律草案时，按照民主集中制原则，展开充分讨论；对一些重要条款如果争论较大、常委会组成人员存在较多不同意见时，暂不付表决，不勉强通过；向常委会提请审议法律案的同时提供相应的参阅资料；坚持法律委员会对法律案的统一审议，同时发挥各专门委员会在审议法律中的作用；书面征求各地方、各部门、各方面意见，召开座谈会等征求各有关方面和专家学者意见；将一些重要的法律草案全文公布，公开讨论；注重立法调研特别是到基层调研，加强与地方人大常委会的联系等。在今天看来，这些工作机制已经习以为常，但亲身经历过的人都知道，在几乎是“一张白纸”的基础上建立起来的这些工作机制，每一项都是经过努力努力探索得来的，十分不易、十分难能可贵。四是，立法工作机构进一步健全。1983年6月7日，六届全国人大一次会议成立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会等6个专门委员会，根据宪法和相关法律规定，各专门委员会在全国人大和常委会的领导下负有研究、审议和拟订法律案的职责；1983年8月25日，六届全国人大常委会第二次会议决定，将全国人大常委会法制委员会改为全国人大常委会法制工作委员会，作为常委会的立法工作机构，承担拟订有关法律案和为全国人大及其常委会审议法律案提供服务等职责。此后，全国人大各专门委员会先后建立了工作机构，为专门委员会拟订和审议法律案提供服务。五是，立法经验不断积累，确立了一些重要立法原则。包括：立法必须坚持以宪法为准则；必须紧紧围绕经济建设这个中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放；必须坚持从我国的实际情况出发，总结我们自己的实践经验，同时借鉴古今中外有益经验；必须坚持马克思主义的理论指导，并与法理研究紧密结合；必须坚持积极慎重的方针，严肃立法，成熟一个，制定一个，保证法律的稳定性和连续性；必须坚持计划性，有计划、有重点地开展立法工作；必须坚持依靠各地方、各部门、各方面的集体智慧和集体经验，实行立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合；必须坚持法律要简明扼要，明确易懂，不能太繁琐等。这些立法制度、工作机制和立法原则的确立，对于规范和指导立法工作，提高立法质量，发挥了重要作用。这个阶段立法工作在各个方面取得的显著进展，为进一步推进中国特色社会主义法律体系建设打下了坚实基础。

第三阶段：框架形成阶段。时间是邓小平南巡发表重要谈话、党的十四大召开到党的十五大召开前后。特点是紧紧围绕建设社会主义市场经济体制的任务，对宪法作了第二次修改；加快立法步伐，抓紧制定社会主义市场经济方面的法律，同时也注意制定好其他方面的法律；在立法指导思想、立法制度和工作机制上取得新进展。经过努力，中国特色社会主义法律体系的框架初步形成。

1992年，邓小平视察南方发表重要谈话，深刻回答了长期束缚人们思想的许多重大认识问题，是把改革开放和现代化建设推进到新阶段的新的宣言书；党的十四大作出了抓住机遇、加快发展和我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制的重大战略决策。从此，我国改革开放和社会主义现代化建设进入了新的发展阶段。在社会主义条件下发展市场经济，是前无古人的伟大创举。按照建设社会主义市场经济体制的要求，我国改革开放步伐进一步加快，财政、税收、金融、外贸、价格和社会保障等改革全面铺开并不断深入，国有企业改革在试点的基础上积极推进，以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局进一步明朗，对外经济、技术合作和交流继续扩大，科技教育文化卫生等各项社会事业全面推进。市场经济就是法制经济，“世界经济的实践证明，一个比较成熟的市场经济，必然要求并具有比较完备的法制”，没有健全的社会主义法制，就没有社会主义市场经济的快速和健康发展。为此，党的十四大提出，“要高度重视法制建设，加强立法工作，特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”党的十四届三中全会进一步提出，“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障。要高度重视法制建设，做到改革开放与法制建设的统一，学会运用法律手段管理经济”；要“遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。”

全国人大及其常委会按照党的十四大和十四届三中全会的要求，始终把加快经济立法作为第一位的任务，坚持从总体上、法理上对社会主义市场经济法律体系进行研究，坚持立法同改革发展的进程相适应，坚持以改革的精神对待和解决立法中遇到的重点难点问题，加强立法的计划性和主动性，进一步实行立法工作者和专家、学者及其他实际工作者相结合，调动各方面的积极性，制定了一大批促进、引导、规范和保障社会主义市场经济建设的法律。一是，八届全国人大第一次会议通过了宪法修正案，对宪法进行第二次重要修改。这次修改宪法有两个方面的重点：一方面，突出了建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线，明确规定我国正处于社会主义初级阶段，“国家的根本任务是，根据建设有中国特色社会主义的理论，集中力量进行社会主义现代化建设”和“坚持改革开放”等，以国家根本大法的形式确立了建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线的指导地位；另一方面，根据十多年来我国社会主义现代化建设和改革开放的新经验，对社会主义经济制度的有关规定作了修改和补充，使其更加符合现实情况和发展的需要，把“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法，完善宏观调控”等写入宪法，这就为建立和发展社会主义市场经济和加强经济立法提供了宪法依据。二是，把加快经济立法作为第一位的任务，大胆探索，勇于实践，努力建设社会主义市场经济法律体系框架。在规范市场主体和行为方面，制定了公司法、合伙企业法、商业银行法等；在确立市场规则、维护市场秩序方面，制定了反不正当竞争法、消费者权益保护法、城市房地产管理法、广告法、拍卖法、担保法、票据法、保险法、仲裁法等；在完善宏观调控方面，制定了预算法、中国人民银行法、价格法等、审计法，并对统计法、个人所得税法等法律进行了修改；在建立社会保障制度方面，制定了劳动法等；在促进对外开放方面，制定了对外贸易法等；在振兴基础产业和支柱产业方面，制定了农业法、民用航空法、电力法、公路法、煤炭法、建筑法等。三是，总结十七年实施刑法的实践经验，对刑法进行了全面修订，形成了一部统一的、比较完备的刑法典，其中专章规定的破坏社会主义市场经济秩序罪，对维护市场经济秩序有重要意义。修改了刑事诉讼法，对于准确、及时地查明犯罪事实，惩罚犯罪分子，保护公民的权利，维护社会秩序，发挥了重要作用。四是，贯彻“一国两制”的基本方针，制定了澳门特别行政区基本法；根据香港特别行政区基本法的规定，制定了香港特别行政区驻军法等有关香港问题的法律和决定。五是，在社会主义政治建设和教育、科学、卫生、体育、环保、国防等方面，也制定和修改了一批重要法律。为健全国家机构的组织制度，规范国家机关及其工作人员的行为，制定了行政处罚法、行政监察法、国家赔偿法、法官法、检察官法、人民警察法等；为保障和促进科教兴国战略的实施，制定了教育法、教师法、职业教育法、科学技术进步法、促进科技成果转化法等；为贯彻保护环境的基本国策，制定了固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法，修改了大气污染防治法和水污染防治法；为了加强国防建设，制定了国防法等。在这个阶段，全国人大及其常委会共审议法律和有关法律问题的决定草案129件；通过法律85件、有关法律问题的决定33件，共计118件。这些法律的制定，填补了一些方面法律的空缺，充实了法律体系的内容，为国家政治生活和社会生活的健康发展提供了更加全面的法律保障。

在做好立法工作的同时，不断总结立法经验，对新时期立法规律的认识进一步深化。强调在立法工作中始终注意把握以下原则：一是，坚持以宪法为依据，以国家的整体利益和人民的根本利益为出发点。立法要严格按照宪法的原则和精神，立足于维护最大多数人的最大利益，保障公民的各项权利；立法要合理划分国家机构的权限，规范国家机关及其工作人员的行为；立法要正确处理人民群众依法行使权利和国家机关依法管理的关系，防止不适当地扩大部门的权力和利益、损害公民的合法权益；立法要努力体现各族人民的根本利益和国家的整体利益，妥善处理长远利益与眼前利益、整体利益与局部利益、不同群体之间的利益关系。二是，坚持立法同改革、发展的重大决策相结合。从我国社会主义初级阶段的实际出发，认真总结改革开放和现代化建设的经验，把实践证明是正确的经验用法律肯定下来，巩固改革开放的成果；对一些应兴应革的重大事项，尽可能做出法律规范，力求用法律引导、推进和保障改革开放和现代化建设的健康发展。三是，立足于中国国情，认真研究和借鉴国外立法的有益经验。在制定法律特别是市场经济方面的法律时，注意研究借鉴国外经验，对其中反映市场经济规律性、共同性的内容，以及国际交往中形成的国际法规范和惯例，大胆地吸收和借鉴。四是，加强立法工作的计划性和主动性。坚持在调查研究的基础上，制定五年立法规划，把有关市场经济方面的立法项目列为主要内容，同时兼顾其他方面的法律，使立法工作有明确的目标；同时根据需要和可能，制定年度审议法律草案的安排意见，努力做到突出重点，急需的先立，并采取切实措施保证规划计划的落实。五是，立法工作充分走群众路线，调动各方面的积极性。起草法律实行立法工作者和专家、学者及其他实际工作者相结合，或者委托研究机构和专家起草；审议法律草案要广泛征求各地方、各部门和有关专家、学者的意见，广采博纳，集思广益，力求使制定的法律符合实际，切实可行。在这个阶段，经过各方面的努力，中国特色社会主义法律体系的框架已经形成。

第四阶段，初步形成阶段。时间是从党的十五大召开到党的十六大召开前后。特点是，紧紧围绕全面贯彻依法治国基本方略和实现立法工作总目标，加强立法工作，提高立法质量；对宪法作了第三次重要修改；对建设中国特色社会主义法律体系进行总体研究，提出落实立法工作总目标的任务和措施；制定立法法，使立法制度和工作机制进一步健全。经过努力，初步形成中国特色社会主义法律体系。

随着市场经济体制改革的不断深入、对外开放水平的不断提高、民主法制建设的不断推进和各项社会事业的全面发展，我们党如何更好地领导人民当家作主、发展社会主义市场经济、推动社会全面进步和实现国家长治久安，已经成为一项重要课题摆在全党和中央的日程上来。适应这个新形势新要求，党的十五大郑重提出，“依法治国，建设社会主义法治国家”，是党领导人民治理国家的基本方略和奋斗目标。依法治国基本方略，是对邓小平民主法制建设理论的继承和发展，对推进我国社会主义民主法制建设具有重要而深远意义。加强立法，建设中国特色社会主义法律体系，是落实依法治国基本方略的前提和基础。为此，党的十五提出了新的立法工作目标：“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”根据党的十五大提出的立法目标和任务，全国人大及其常委会把加强和改进立法工作，提高立法质量，落实立法工作总目标作为首要任务，组织力量对有中国特色社会主义法律体系进行系统研究，从理论和实践的结合上弄清中国特色社会主义法律体系的基本构成和主要特征，明确建设这个法律体系的主要任务和落实措施，以更加积极主动地做好法律体系的建设工作；制定了科学的立法规划和立法计划，强调重视制定市场经济法律同时，也重视其他部门法律的制定，强调把修改法律放在与制定法律同等重要位置。在立法中，坚持把立法与国家改革、发展、稳定的重大决策更加紧密地结合起来，坚持从实际出发，尊重立法工作自身的规律，既着眼于法律的现实可行性，又注意法律的前瞻性，在建设有中国特色社会主义法律体系上迈出坚实步伐。

根据中共中央的建议，对宪法进行了第三次修改，审议通过的宪法修正案。这次修改宪法以党的十五大报告为依据，高举邓小平理论伟大旗帜，总结我国改革和建设的新经验，把建设有中国特色社会主义事业的重要指导原则和方针政策写入宪法：增加“邓小平理论”的内容，确立了邓小平理论在国家生活中的指导地位；将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法，对于坚持依法治国的基本方略，不断健全社会主义法制，发展社会主义民主政治，促进经济体制改革和经济建设意义重大；明确规定社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度，有利于在改革开放和社会主义现代化建设的实践中，坚持和完善上述制度，进一步解放和发展社会生产力；增加规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，保证了这一经营制度的长期稳定、不断完善和农村集体经济的健康发展；进一步明确了个体经济、私营经济等非公有制经济在我国社会主义市场经济中的地位和作用，有利于个体经济、私营经济等非公有制经济的健康发展。除修改宪法外，全国人大及其常委会还制定了一大批法律。一是，在经济建设方面，为适应促进和保障社会主义市场经济建设的需要，制定了合同法、证券法、招标投标法、信托法、个人独资企业法等，修改了中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、海关法、产品质量法、会计法、税收征收管理法等；为适应加入世界贸易组织的需要，修改了专利法、商标法、著作权法等；为促进农村和农业的发展，维护农村的稳定，制定了农村土地承包法，修改了农业法等。二是，在民主政治建设方面，为坚持和完善民族区域自治制度，修改了民族区域自治法；为进一步扩大和保障了农村基层民主，修改了村民委员会组织法；为健全对行政行为的监督，促进依法行政，制定了行政复议法、政府采购法等；根据历年来全国人大代表提出的议案，依据宪法和法律的规定，总结全国人大和地方人大在监督工作方面的实践经验，起草了监督法草案，就人大开展监督工作的指导思想和基本原则、监督宪法和法律的实施、听取工作报告等，作出了相应的规定；为依法保障监督工作的开展，在监督法尚不具备出台条件的情况下，采取“先零售后批发”的方式，及时制定了关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强经济工作监督的决定，并对司法审判和检察工作的监督进行了深入研究。三是，在教育科学文化卫生建设方面，制定或者修改了高等教育法、国防教育法、民办教育促进法、国家通用语言文字法、科学技术普及法、执业医师法、药品管理法、文物保护法等一批法律，推动了科教兴国战略的实施，促进了教育、科学、文化、卫生事业的健康发展。四是，在社会事业方面，在总结各地多年实践和实施地方性法规经验的基础上，制定了人口与计划生育法，把这一基本国策上升为法律，这对于有效控制人口数量，提高人口素质，具有重要意义；修改了工会法，进一步肯定了工人阶级在我国政治生活和社会生活中的主人翁地位，对完善市场经济条件下的劳动关系，维护职工的合法权益，组织职工积极参加经济建设，发挥了重要作用；还制定了安全生产法、职业病防治法等，为防止和减少生产安全事故，预防、控制和消除职业危害，保护劳动者的健康安全，提供了法律保障。五是，在环境与资源保护方面，为适应保护资源和环境的需要，制定了海域使用管理法、防沙治沙法、环境影响评价法、清洁生产促进法，修改了土地管理法、水法、大气污染防治法、海洋环境保护法、草原法等，加上以往制定的资源和保护环境的法律，我国资源和环境保护方面的法律基本完备。六是，为了打击刑事犯罪、维护社会秩序，对刑法有关规定进行了修改，通过了一批刑法修正案和刑法解释，为严厉打击邪教活动犯罪、恐怖活动犯罪和黑社会性质的有组织犯罪，惩处国家工作人员犯罪，以及破坏外汇、期货、财务会计管理等新的经济犯罪行为，维护国家安全和经济建设的正常秩序，保持社会稳定，提供了有力的法律武器；注意做好刑法解释工作，根据实际需要，先后通过了一批对刑法有关规定的解释，为及时打击有关犯罪，提供了有力的法律武器。七是，在诉讼和非诉讼程序方面，根据海事活动的特点，制定了海事诉讼特别程序法；还制定了引渡法，为惩治犯罪的国际合作，提供了法律依据。这个阶段，全国人大及其常委会共审议了124件法律、法律解释和有关法律问题的决定草案，其中，审议通过113件。

为了切实加强立法工作，提高立法质量，更好地保证立法工作总目标的实现，全国人大及其常委会不断总结立法工作经验，健全立法制度，创新工作机制，相关工作取得新进展。一是，总结我国立法工作的实践，结合新时期立法工作的需要，进一步改进和完善立法制度，如改革和完善了法律案的审议制度，明确对法律草案的审议由一般实行两审制改为一般实行三审制；又如就法律草案中涉及的专业性较强的问题，采取论证会的形式听取意见等。二是，制定了立法法，把被实践证明是行之有效的立法原则、立法体制、立法程序、立法解释、法律适用和备案制度等系统化、法律化，对规范立法活动，健全国家立法制度，维护国家法制统一，有重要意义。三是，适应新时期新任务的要求，积极探索创新立法工作机制：分组审议由原来的四个组调整为相对固定的六个组，以便常委会组成人员更充分地发表审议意见；对关系人民群众切身利益且争议较大的法律草案，采用联组会议的方式进行审议；改革了分组审议的记录方式等。通过采取这些措施，扩大了常委会组成人员审议议案的民主，推动了常委会审议水平的提高。经过努力，构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，每个法律部门中主要的法律已经基本制定出来，加上国务院制定的行政法规和地方人大及其常委会制定的地方性法规，中国特色社会主义法律体系初步形成。

第五阶段，基本形成并形成阶段。时间是从党的十六大召开到2010年底。特点是，全面贯彻落实科学发展观的要求，以形成中国特色社会主义法律体系为目标，以提高立法质量为重点，继续加强和改进立法工作；对宪法作了第四次重要修改；抓紧制定在法律体系中起支架作用的法律，集中力量突破重点难点立法；科学立法、民主立法迈出新步伐；对现行法律法规进行全面清理，使法律体系更加科学和谐统一。经过努力，中国特色社会主义法律体系如期形成。

党的十六大站在时代和历史的高度，科学分析党和国家面临的新形势新任务，提出了在本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标，并把“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的重要指标，同时重申了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标和任务。十六大以后，党中央带领全国人民紧紧围绕“实现什么样的发展、怎样发展”的重大理论和实际问题，不断进行理论创新和实践创新，着力推动科学发展、促进社会和谐，提出了科学发展观的重大战略思想。党的十七大，立足于社会主义初级阶段基本国情，结合我国发展实践，借鉴外国发展经验，适应新的发展要求，提出了全面贯彻落实科学发展观的重要战略任务，并提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”和“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”法治建设的总要求。全国人大及其常委会适应新形势、新任务和新要求，确定了“以基本形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点”的立法工作思路，提出必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，按照党和国家的战略部署和重大决策，以改革开放和社会主义现代化建设伟大实践作为立法基础，根据经济社会发展的客观需要，抓紧制定在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的立法项目，集中力量突破了一批长期没能突破的立法难点项目；在加强经济领域立法的同时着力加强社会领域立法；在制定新法律的同时注重现行法律的修改完善；坚持科学立法、民主立法，不断扩大公民对立法工作的有序参与，妥善解决立法中遇到的重点难点问题，一批重要的立法项目相继完成。

根据中共中央关于修改宪法部分内容的建议，审议通过了宪法修正案，确立了“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位，将党的十六大确定的重大理论观点和重大方针政策以宪法的形式固定下来，并在宪法中明确国家尊重和保障人权、依法保护公民的财产权和继承权，这充分体现了党的主张和人民意志的统一，成为我国宪政史上又一重要里程碑。除修改宪法外，立法工作主要从以下几个方面展开：一是，制定反分裂国家法，把党和国家对台工作的大政方针和政策措施以法律形式固定下来，充分体现我们以最大诚意、尽最大努力实现两岸和平统一的一贯主张，同时表明全中国人民为维护国家主权和领土完整，绝不允许任何人以任何名义任何方式把台湾从祖国分裂出去的共同意志和坚定决心，为反对和遏制“台独”分裂活动、促进祖国和平统一提供了有力的法律保障；贯彻“一国两制”方针，对香港基本法及其附件有关条款作出解释并通过相关决定，对保障基本法正确实施、推进香港民主健康发展、维护香港长期繁荣稳定发挥了不可替代的作用。二是，在保障和促进社会主义民主政治方面，制定了监督法、行政许可法、公务员法，修改了选举法、地方组织法、村民委员会组织法、国家赔偿法等。三是，在保护公民民事权利、保障和促进社会主义市场经济发展方面，制定了物权法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法，企业破产法、反垄断法、反洗钱法、企业所得税法、农民专业合作社法、企业国有资产法、银行业监督管理法等，修改了公司法、中国人民银行法、商业银行法、合伙企业法、证券法、保险法、专利法等。四是，更加注重和着力加强社会领域立法，制定了社会保险法、劳动合同法、就业促进法、人民调解法、劳动争议调解仲裁法、食品安全法，修改了防震减灾法、义务教育法、妇女权益保障法、未成年人保护法等。五是，为深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，促进资源节约型、环境友好型社会建设，制定了可再生能源法、循环经济促进法、海岛保护法，修改了节约能源法等。此外，还制定和修改了一大批加强社会管理、维护社会秩序、打击刑事犯罪方面的法律。这个阶段，全国人大及其常委会共审议通过法律、法律解释共105件。与此同时，国务院抓紧制定与法律相配套的行政法规和其他行政管理方面的行政法规；有立法权的地方人大及其常委会以保障法律、行政法规实施为重点，抓紧制定实施性、配套性地方性法规，同时做好先行先试性和自主性立法。为了确保如期形成法律体系，全国人大常委会、国务院和有立法权的地方人大常委会先后开展了法律、行政法规和地方性法规的清理工作，基本解决了现行法律法规规定中存在的明显不适应、不一致、不协调等问题，使法律体系更加科学和谐统一。

在这个阶段，全国人大及其常委会在科学立法、民主立法方面进行了有益探索、迈出了坚定步伐。一是，充分发挥人大代表在立法中的作用。制定立法规划和年度立法计划时，充分考虑代表议案和建议提出的立法项目；起草和审议法律草案时，邀请提出议案的领衔代表参加，并充分听取相关代表的意见；对代表议案和建议里比较集中的立法项目，督促有关方面抓紧起草，及时提请审议；在立法调研中，吸收代表参加或者注意听取各级人大代表的意见，物权法、企业所得税法、选举法修正案、代表法修正案等重要法律草案在大会审议前，组织代表提前审阅和讨论，充分听取代表意见，修改完善法律草案；以内容比较完整、质量比较高、立法条件比较成熟的代表议案为基础，经过规范完善直接形成法律草案，如常委会作出的关于修改民事诉讼法的决定，就是在湖南等代表团部分代表提出修改民事诉讼法的议案及修正案建议稿的基础上形成的，这在全国人大常委会立法工作中还是第一次。二是，不断扩大公民对立法工作的有序参与。先后将物权法草案、劳动合同法草案、就业促进法草案、水污染防治法修订草案、社会保险法草案和村民委员会组织法草案等全文向社会公布，广泛听取各方面尤其是基层群众的意见；根据党的十七大提出的“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”的精神，经委员长会议决定，对常委会审议的法律草案，原则上都在中国人大网上公布，重要法律草案还要在全国主要新闻媒体上公布，广泛征求意见，使法律草案公布工作常态化。三是，举行全国人大及其常委会历史上第一次立法听证会，就修改个人所得税法涉及的工薪所得减除费用标准问题，直接听取公众和有关方面意见。四是，不断完善已有的听取各方面意见的方式方法：提请审议的法律草案印发有关中央和国家机关、地方和单位，召开各种形式座谈会征求意见，对法律草案中专业性强的问题，召开论证会，组织专家充分论证；深入基层、深入实际、深入群众，了解法律草案涉及领域的实际情况，直接听取基层干部群众的意见的。五是，认真执行审次制度，对于法律关系复杂、分歧意见较大的法律草案，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的耐心协商，需要论证的充分论证，反复审议修改完善，在各方面基本取得共识后再提请表决。这个阶段，国务院和地方人大及其常委会落实科学立法、民主立法，也创新了不少新形式新做法，例如，国务院制定行政法规中，建立健全专家咨询论证制度，充分发挥专家学者在政府立法中的作用。地方人大及其常委会在坚持地方党委对立法工作的领导、发挥地方人大常委会在立法中的主导作用、法规立项论证、法规联合起草、法规审议和表决程序、立法后评估等方面，进行了大胆探索，积累许多好经验，为进一步提高立法质量，发挥地方性法规对本地区经济社会发展的促进和保障作用，具有十分重要意义。

改革开放三十多年来，经过各方面的不懈努力，截止到2010年底，我国已制定宪法和现行有效法律共237件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面总体上做到了有法可依。一个立足中国国情和实际、体现党的主张和人民意志统一、符合现阶段改革开放和社会主义现代化建设需要，以宪法为核心和统帅，包括法律、行政法规和地方性法规等层次，宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等部门构成的中国特色社会主义法律体系如期形成。

（作者单位：全国人大常委会法工委研究室）

来源： 中国人大网