【案例探讨】A公司不服甲市质监局行政处罚复议案

一、案情介绍

2009年11月11日，甲市质量技术监督局（以下称甲市局）对该市B公司进行检查，现场发现5辆Z市A公司生产的电动汽车，没有经过强制性产品认证（以下简称CCC认证），货值金额为19.5万元。甲市局进一步调查，取得以下证据和依据：①A公司取得了国家质检总局发放的特种设备制造许可证，项目包括场（厂）内专用旅游观光车辆/蓄电池观光车。②A公司与B公司签订“电动汽车销售代理合同”，约定B公司代理A公司销售其生产的“A”牌系列电动汽车，运输方式为B公司自行提货，A公司仓库为交货地。但合同实际履行方式是A公司发货，交货地为B公司。③B公司销售发票上商品名称为“电动车”或“电动汽车”。④该系列电动汽车曾被B公司销售给房地产公司作为看房车，也有居民购买用于出行。在Z市街头还发现，城管人员以该系列电动车为巡防用车，在市区内道路上行驶执行公务。⑤甲市局收集了国家认监委《机动车辆类CCC认证实施规则》（汽车产品）和《机动车运行安全技术条件》等规定，并就电动汽车是否属于CCC认证产品范围向国家认监委请示，认监委于2010年5月27日复函称，CCC认证范围为：“市场上销售的电动汽车主要以纯电源或电源燃油混合动力作为驱动，在中国公路或城市道路上供乘用行驶，最高时速设计30-100（km/h），总质量1200-1500（kg）。”

调查结束，甲市局向A公司下达了行政处罚告知书，并告知了听证权利。A公司提出听证申请。因届时到达听证现场的人员没有出具委托手续，甲市局视为该公司放弃听证权利。

2010年8月11日，甲市局以Z市A公司生产、销售的5辆“A”牌电动汽车，没有经过CCC认证，违反《认证认可条例》第28条关于“为了保护国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境，国家规定相关产品必须经过认证的，应当经过认证并标注认证标志后，方可出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用”的规定为由，根据第67条关于“列入目录的产品未经认证，擅自出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得”的规定，对A公司作出行政处罚决定，“责令改正，处15万元罚款。”

A公司不服，于2010年8月16日向乙省质量技术监督局（以下称省局）提出行政复议申请，请求依法撤销被申请人作出行政处罚决定。省局依法受理了复议申请。经过审理，以事实不清证据不足为由撤销了该行政处罚决定。

二、分析

复议审理围绕几个焦点问题展开。

1.A公司生产、销售未经CCC认证电动汽车的违法行为是否成立？

申请人认为：违法行为不成立。该公司持有特种设备制造许可证，制造的是厂（场）内专用机动车。该特种车辆不需要到交通管理部门办理机动车辆牌照，不是在中国公路或城市道路上行驶的车辆，不属于需要经过CCC认证的汽车产品。申请人生产的这些电动车，如果购买人购买后在公路或城市道路上行驶，则应当处罚驾驶人，与生产者无关。因此，申请人违法行为不成立。

被申请人认为：违法行为成立。①根据《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2004）、《机动车辆类CCC认证实施规则》（汽车产品）和国家认监委认办函（2010）133号复函规定，电动汽车应当通过CCC认证方可出厂、销售。②申请人取得 “蓄电池观光车”特种设备制造许可证，与电动汽车应取得的CCC认证并不矛盾。申请人所生产的电动汽车用于城管执法用车，显然是在中国公路或城市道路上行驶供乘用或载货，应当取得CCC认证。③申请人是以电动汽车之名向外销售，在销售合同、发票中明确了其所售产品为“电动汽车”“ 电动车”，并非特种设备。

复议机关认为：被申请人认定申请人销售未经CCC认证的产品事实不清，证据不足。①《特种设备安全监察条例》第99条规定：“场（厂）内专用机动车辆，是指除道路交通、农用车辆以外仅在工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域使用的专用机动车辆。”而国家认监委2008年第1号公告《关于修订<机动车辆类（汽车产品）CCC认证实施规则>的公告》规定：“本规则适用于可在中国公路及城市道路上行驶的M类汽车、N类汽车和O类挂车；不适用于在轨道上行驶的车辆，农业与林业用拖拉机和各种工程机械以及其他非道路车辆和三类底盘。”由此可知，机动车辆CCC认证不适用于“非道路车辆”， 场（厂）内专用机动车辆（即特种设备）制造许可不适用于道路交通用车辆，特种设备制造许可和汽车CCC认证两种准入制度管理范围不相交叉。国家质检总局为A电动车颁发特种设备制造许可证，即是肯定了该种产品是非道路车辆，不属于CCC认证范围。要求申请人持双证生产，没有法定依据。申请人在持有场（厂）内专用机动车辆制造许可证的情况下，只要生产的蓄电瓶观光车是批准车型，即是合法制造特种设备的行为，不应当以出厂、销售未经CCC认证的产品为由予以查处。②被申请人关于“申请人在销售合同中明确其所售产品为电动汽车而非特种设备，且以电动汽车之名对外销售，因此应当进行CCC认证”的主张不能成立。根据GB 7258-2004《机动车运行安全技术条件》中的规定，汽车是指“ 由动力驱动，具有四个或四个以上车轮的非轨道承载的车辆，主要用于：载运人员和/或货物；牵引载运货物的车辆或特殊用途的车辆；特殊用途”，还包括“与电力线相联的车辆，如无轨电车；整车整备质量超过 400kg 的三轮车辆。”而电动汽车是“纯电动汽车、混合动力（电动）汽车和燃料电池电动汽车的总称。”因此，申请人将获准制造的蓄电瓶观光车标注为电动汽车，并不违反上述规定，更不能由此就认定其生产的是应当经过CCC认证的道路车辆，而非场（厂）内专用机动车辆。③将申请人售出的车辆作为城管用车或其他道路交通使用，是用户的行为，申请人不应当为此承担行政责任。况且，被申请人查处的是申请人在甲市的销售行为，因此，其所提供的Z市街头A电动车被用作城管执法车辆的音像资料，与其认定的申请人在甲市销售未经CCC认证的5辆电动汽车的事实之间，缺乏关联性。

本案中，如果A公司超出批准的范围生产蓄电池观光车，则可以考虑按照《认证认可条例》追究其出厂、销售未经CCC认证产品的责任。如果A公司未按照《特种设备安全监察条例》和国家质检总局《机电类特种设备制造许可规则（试行）》的要求，正确履行标识义务，附相应的设计文件、产品质量合格证明、安装及使用维修说明、监督检验证明等文件，在产品包装、质量证明书或产品合格证上标明《制造许可证》编号及有效日期，甚至有意误导用户将该产品用于道路交通，则该公司不仅应当承担其标识违法的行政法律责任，给用户造成损失的（譬如无法挂牌上路行驶，上路被处罚等），还应当承担相应的民事法律责任。但是，甲市局在办理该案时，并没有对行政相对人出厂、销售的产品是否系批准的型式，以及标识是否符合法定要求进行调查，没有对相应的规定进行认真分析研究，忽视了特种设备制造许可证所保障的当事人权利，故而没有得到复议机关的认同。

2.假设违法行为成立，甲市局是否有管辖权？

申请人认为，申请人的公司所在地是Z市，不在被申请人的管辖范围内。尽管申请人与B公司签订有销售代理合同，但B公司是以自己的名义对外销售车辆，出具发票，二者实际上构成买卖合同关系。被申请人的调查对象始终是B公司，因此即使违法行为成立，行政相对人也应当是B公司，而不是申请人。被申请人超越职权处罚申请人，是滥用行政职权的行为。

被申请人认为：申请人与B公司签订“销售代理合同”，B公司的销售行为应当视为申请人的销售行为，该局对此有管辖权。

复议机关认为：B公司与申请人签订的“销售代理合同”，依照《民法通则》有关代理权的规定审查，应当予以认定，其销售行为应当视为申请人的行为，因此，被申请人对此类案件有管辖权。但是，此类事项，生产行为发生地的质量技术监督部门同样具有管辖权，由其管辖更为便捷、高效、有序。

3.听证会前A公司代表未出示委托手续，能否直接视为放弃听证权利？

申请人认为：申请人申请了听证，在听证会现场，申请人的被委托人因未带授权委托书，而被主持人 “视为申请人放弃听证权利”。申请人的授权委托人不熟悉听证程序，仅因未带委托书就剥夺其权利，显然程序不当。

被申请人认为：该局告知了申请人听证的权利及注意事项，听证会不能举行的责任在申请人。

复议机关认为：申请人提出的被申请人剥夺其听证权利的主张不成立。申请人在被申请人已正确告知注意事项的情况下，未按要求出示授权书，应当对听证会不能举行的后果承担责任。但是，从服务企业的角度讲，被申请人在听证正常举行后，再对听证参加人的代理权限进行补充核实，更为妥当。

据此，复议机关以事实不清证据不足为由撤销了甲市局行政处罚。

三、启示

1.整合监管制度，以一种市场准入手段管理一种生产行为

本复议案件引起争议的是基层局的行政处罚行为，但问题产生的根源是在管理制度之间的不协调。特种设备制造许可与CCC认证制度，本质上讲，都是以保障车辆行驶安全为目的的市场准入制度。从行政机关管理的角度看，两种制度有诸多不同，但对企业而言，没有质的区别。单单从管理制度的条文上看，厂（场）内机动车制造许可与CCC认证（电动汽车）的管理范围互相排除，互不交叉，但实则不然。由于二者是以用途而不是以参数划分管理范围，实践中很容易出现要么抢着管，要么都不管的情况。本案中，该蓄电池观光车获得了厂（场）内机动车制造许可证，但从参数（最高时速设计30-100km/h，总质量1200-1500kg）上看，又在认监委公布的电动汽车认证范围内。而且从用途上看，该蓄电池观光车既可用于工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域，又完全能够被用于道路交通。道理很简单，如果该电动车在旅游景区危险复杂道路上行驶，其安全性能可以满足需要的话，没有理由认为在城乡道路行驶会是不安全的。仅仅因为车辆售出后可能有两种用途（工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域和道路交通），就同时以两种管理制度来约束生产者，是典型的重复管理，既增加企业的经营成本，又增加行政管理成本，不符合减少行政审批项目，深化行政审批制度改革的要求。类似现象在行政管理中并不少见。因为这两种准入制度的制定实施机关都为国家质检总局，所以应当也有可能予以整合，合理确定彼此的管理范围，确保用一种准入制度，规范一种生产行为。譬如，以参数，而不是仅仅以用途来划分厂（场）内机动车制造许可与CCC认证（电动汽车）的管理范围。

2.对CCC认证要注重源头监管

目前，各地在CCC认证监管中，以外地生产企业在本地销售未经CCC认证的产品为由予以处罚的情况比较普遍。本案中，执法机关认定销售行为，也即管辖权的依据是A公司与B公司的代销合同，有些地方甚至仅仅以生产者送货上门来认定销售行为。虽然复议中对管辖权作了肯定，但笔者认为不宜鼓励此类行为。CCC认证监管有出厂、销售、在经营活动中使用、进口四个环节，其中生产者的销售行为是“出厂”的自然延续，生产者必然又是销售者。如果因为生产者送货上门销售产品到外地，外地的质监部门就主张管辖权的话，势必造成人为的管辖冲突。须知，生产行为发生地质监部门对同一行为的管辖权是不言而喻的，而且也更为便捷、有效。故此，笔者主张，生产者异地直接销售未经CCC认证产品的违法行为，应当被其出厂行为吸收，由生产行为发生地质监部门予以处罚，各地质监部门对当地的销售企业进行监管，以保证行政执法的有序和有效。

3.充分保护当事人权益

本案中，申请人提出听证申请，按时到达听证会现场。仅仅因为未出示委托手续而被执法机关视为放弃听证权利。这种作法虽然不足以构成程序违法，但以建设服务型政府的要求衡量，显然不能首肯。听证是一个特殊的调查程序，其目的是为了通过当事人参与，面对面地进行交流和沟通，查清事实，进而作出合法合理的行政决定，取得当事人的理解和接受。为此，本案的被申请人完全可以采取更为灵活的处理方式，以充分保障当事人的参与权、知情权。赏宜从宽，罚宜从严，严于律己，宽以待人，是法治政府、服务型政府的应有之义。