北京天鹅湾小区业委会“难产” 当地居委会成“罪魁祸首”

【导读】北京天鹅湾小区业主积极筹备业委会，哪料从成立筹备组到投票选举，每个环节都遇到重重阻力。业委会难成立原因何在?业主直指当地居委会把“协助指导”变成了“强制干预”。《天天315》本期聚焦：成立业委会为何这么难?

据报道，近年来，业主和物业发生纠纷的新闻层出不穷，让更多业主意识到小区成立业委会的重要性。然而在实践中，因业委会成立的过程极其复杂，多数小区业主都有心无力，只能望而却步。据记者调查了解，很多小区都想要成立业委会，但是目前只有少数小区成功成立了业委会，其余多数小区都遭遇业委会“难产”。在成立了业委会的小区中，业委会都发挥了很大的作用，纠纷少了，环境好了，被居民所称赞。如此重要的业委会为何总是难产?今天我们就来共同探讨这个问题。我们先来关注一个案例。

业主委员会是由业主代表组成，能够代表小区业主利益、为业主发声的民间组织。北京天鹅湾小区没有业委会，业主们都盼望能快点成立。刚开始，业主们以为有法律法规指导，想要顺利成立业委会应该不是难事，依法依规依照流程来做就行。业主马先生告诉记者，在成立业委会前，他花了大量的时间精力查找与业委会成立相关的法律法规，将成立流程熟记于心。

业主：根据我们的理解，业主委员会是业主为了维护小区公共物业的管理和监督而成立的一个自治性的组织，也就是说，业主大会和业主委员会是小区业主自己事情，小区成立业主委员会有一些指导规则，我们有两个指导规则文件，一个是建设部2009年的274号文件，一个是北京市2010年的739号文件，再加上物业管理条例和物权法这四个文件是指导我们成立业主大会的政策基础。我们成立业主大会主要是以北京市的739号文件为主要依据。

但现实情况却是，从成立筹备组到投票选举，每个环节都会遇到重重阻力，并非想象的那般简单。除了开发商、物管为了自身利益反对阻挠外，还有当地居委会的“强制干预”，让流程变的极为复杂。这几方阻力加在一起，业委会筹备工作根本无法正常进行。小区筹备组业主代表告诉记者，居委会应该是依法提供协助、指导、监督，而不是“直接干预”，如果居委会能意识到这一点，筹备工作不会如此难做。

业主：在我们进入会议期以后，基本上都是居委会在代替我们做工作，我们等于没有什么能做的事情了，基本上所有事情都是由居民委员会来处理。文件明确规定地方政府应当依据法律法规，为我们的业主大会和业主委员会活动提供协助、指导和监督。但是实际上它完全取代了我们筹备组，它负责组织、制定规则并安排具体的事情。

据业主介绍，当地居委会是受北京市朝阳区平房乡政府委托，传达相关指示，执行上级部门提供的指示和任务，也就是说，直接干预筹备工作的其实是平房乡政府。业主向记者举了几个例子，我们来了解一下平房乡政府和居委会是如何干预筹备工作的。一起来判断一下他们的做法属于是合理干预还是强制干预?

业主：我给你举几个例子。第一先说选票。因为进入到会议期以后，主要的工作就是选举工作，选举工作有两项内容，第一项就是关于我们制定的两个法规，大家是同意或不同意，还有一个就是关于候选人的选举。开始我们都印了选举票，但是乡里面说不同意，说要由他们印。我说你们印也可以，但是得按时给我们，后来时间赶不上了，居委会就说我们印吧，实际上居委会没有这笔开支，等于还是得用我们印的选票。

第二就是票箱。我们根据情况选购了9个票箱，一个是大一点的固定票箱，剩下几个是流动票箱。因为我们没有固定的场所，所以我们同意把这几个票箱放到居委会，由居委会来保管，而且采取双锁制，就是让居委会的一把手比较慎重。但是自从票箱放在他们那以后，我们就没有票箱的使用权了，完全是由他们来管理和使用。因为按照法规，按照规则来讲，确认业主的身份和业主的投票权数应该由筹备组来决定，现在我们筹备组没有什么发言权。好几个业主不在小区住，大老远跑到这来，就因为一些非常小的愿意被人打发回去了。不管是现场投票，还是流动投票都是由它们管理的，我们没有发言权。

后来，更令业主们难以置信的是，在即将要完成投票前，居委会竟然将固定票箱封存了，然后又新设了票箱。更让业主们气愤的是，原来旧票箱有两把钥匙，一把在居委会手中，一把在筹备组手中，可以相互监督，而现在这些新票箱，竟然只有一把钥匙，这把钥匙还只能居委会持有。

业主：他们规定所有的流动选票必须由居委会的人在后面签上他们的名字，将来在开箱的时候，如果这一张选票里没有居委会干部的签名，这张票就是无效的，这完全是一种不符合法规的错误做法，他们竟然非要这么做。我曾经把收集到的一些票，没有居委会签字的票，当着他们面塞到票箱，他就跟我吵起来了，说我这是非法的。然后他们就以此为由，再加上其他一些原因，就把我们原来使用的票箱全部封存了，他们自己又设置了一套信票箱，这套票箱没有我们的锁，现在他们把这些票箱锁起来了，到底这票箱的结果是怎么样我们都不清楚，这里面会不会再有其他事情发生我们也无法预测了，所以我们的业主也很着急，说这个到底怎么办呢?我们也没法回答啊。

业主们提供了录音证据资料。最近一次，当地居委会受平房乡政府委托，向业主传达相关指示时提到，要重新设立票箱。

居委会：鉴于前期出现了一些摩擦和混乱票等事件，我们决定封存现有的9个票箱，并制定新的选票回收表和设立新票箱，前期的这些票不是都无效，也没有说全部有效，待开箱那天再说。由于前期可能出现了表跟票对不上的状况，所以从现在起，我们要重新设立新票箱，然后重新制定新的回收表。

业主：谁设立新票箱，谁制定新的回收表，你们指的谁?是你们居委会?

居委会：居委会。居委会制定新的回收表，然后再将其作为我们的工作依据。

业主：现在这些表是我定的，不是你们设计的，不是你们规定的。原来咱们也没有这个规定，把这些表全都还给我。

居委会：听我说，我可以给您，但是我个人建议原件还是在居委会保存，因为它上面有居民的签字，我可以给您所有的复印件。

业主：我跟你讲，现在咱们本末倒置，整个筹备组的工作是由筹备组来管的，档案保管、票箱的设置以及安放的位置都要由筹备组来决定，这个是有文件规定的，居委会不需要做这些事，居委会只是需要监督和指导我们的工作。现在什么事都是你们管，这也不行，那也不行，你们也没依据啊，你们是按照法律做事吗?

居委会每次都是口头传达，从没有下发过任何正式文件，所以业主们每次都只能通过录音的方式记录会议内容，以备后患。业主们也多次联系过平房乡政府询问并索要正式文件，但是每次都遭到拒绝。

业主：这是我们业主之间的事，我们希望尽可能的调动起业主的积极性，尽可能让更多的业主来参与这个工作。我们多次提出过说如果乡里对我们这些工作有指导意见，就给我们提供一个书面的材料，这样我们可以有据可循，我们可以按照你的做，但是他们基本上只是口头说，从来不给我们任何文字的东西。

据业主介绍，由于没有正式文件，筹备组业主代表也和平房乡政府相关部门的领导进行过当面商议，在“谁是首届业主大会法定主导者”、“规则应由谁来定”的问题上，相关领导明确表示他们知道文件是如何规定的，但他们也表达得很清楚：政策是政策，现实操作中，还是得以他们说的为准。而且，有一位领导还在会议上以个人看法的方式公开表明态度，认为“成立业主大会和业委会没有好处，成立不如不成立……”。业主们听过后感到很困惑，也因此怀疑居委会和乡政府 “强制干预”是另有所图。业主们也因此担忧，业委会可能无法成立。

平房乡政府相关部门和居委会为什么对小区成立业委会态度模糊?其干预行为是否越权?北京天鹅湾小区业委会成立难题该如何破解?到底相关规则应该由谁来定?社区治理专家陈凤山和中国消费者协会律师团律师胡钢共同就今天的案例进行了分析与解读。

经济之声：首先，小区要不要成立业委会，这在相关的法律法规上有没有一个明确的说明?

胡钢：非常明确的答案，应当成立，为什么?一个小区是众多居民共同购买居住，除了每个业主自己的专有部分外，还有很多公共区域，比如花园、停车场、绿地等，包括共同使用的供暖、供气、供电，以及小区保安等，这些公共的事物需要相应的组织进行管理。可能还要选定专门的物业服务机构来提供服务，有些服务可能还要选聘特定资质的公司提供服务，比如电梯。在这种情况下，就更需要业主们成立一个自治性的组织来共同行使管理。这个自治组织就成为业主大会，有些小一点可能叫业主委员会，这样大家就能共同参与整个小区的治理，使整个社区变得更加清洁、更加美好。

经济之声：换句话说，小区如果成立了业主委员会，就能给小区的业主带来更多的便利，带来更多让人放心的地方，对吗?

胡钢：非常对。从法律上来说，2007年有一部非常重要的法律出台，即物权法，其中有一章专门涉及到业主的建筑物区分所有权，物权法的多个条款直接规定了业主大会，包括业主委员会，其中最主要的一条，第75条规定，业主可以设立业主大会，选举业主委员会，地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。76条、77条、78条等都对业主或者业主大会、业主委员会等的相关权利和义务，作出决定的效力等都有相关的法律规定。

经济之声：陈先生，您对小区成立业委会持一个什么样的观点呢?

陈凤山：我个人认为，小区的业委会是必须要成立的，否则业主的权利就无法得到保障。

经济之声：从采访中可以得知，其实业主委员会的筹备小组和我们居委会以及乡政府之间最大的分歧在于，谁应该是这届业主大会的法定主导者，规则到底应该由谁来定。从法律上来说，规则应该由谁来定?

胡钢：首先，物权法是一部基本法律，它直接规定了业主来成立业主大会和选举业主委员会，地方人民政府有关部门有义务对设立业主大会和业主委员会给予指导和协助，这一点是最基本的一个法律精神。在2007年物权法实施以几个月以后，国务院专门修改了物业管理条例，其中比如专对于地方人民政府有关部门专门做了一个细化，物业管理条例第十条规定，同一物业管理区域内的业主应当在物业所在地的区、县、人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处乡镇人民政府的指导下成立业主大会选取业主委员会。

因为业委会是主角，业主大会或者选举出来的业主委员会本质上来说是业主的一个自治性组织，自制性的组织就应当充分发挥其自治的功效，充分尊重各个业主的权利。当然，相关的地方人民政府的有关部门指导和协助更多的是促进这种自治活动更加合法合规，特别是不能损害其他人的利益。

经济之声：在一般的意义上，一般的业主大会的法定主导者和政府一级的关系应该是怎样的?对于在今天案例中的天鹅湾小区平房乡政府和居委会的态度，您持一个什么样的观点?

陈凤山：首先，必须要明确按照北京市现在的规则，在业主大会筹备过程当中，居委会没有任何发言权。第二，按照法律规定，行政指导行为没有强制性，按照北京市的规定，街道办的组长没有表决权，即街道办在筹备过程当中是没有实体性的权利，它只能指导，筹备规则规定。筹备组有表决权的成员，集体决定筹备的相关事宜，有表决权的成员包括谁?包括业主代表和开发商的代表，而业主代表占全部代表的一半以上，也即由业主代表去主导整个筹备规则的制定，他们真正决定这个筹备的进程和筹备里的每个细节。平房乡的政府在讲述整个筹备过程细则的时候，他们其实内心是明白的，自己应该做什么，但可能是习惯于以往的行政指令性的做法，平房乡政府的做法，属于行政越位干涉业委会筹备工作的行为，业主代表采用了和他们协商甚至妥协的方式试图化解矛盾，但实际上这个矛盾解决不了。

经济之声：北京天鹅湾小区业务委员会成立的难题到底该怎么破解?

胡钢：投票的过程，包括投票的细节，投票的管理，甚至是投票箱要有几把锁，是否是当场开票、当场唱票、当场点票等等，这些技术性的细节实际都会严重影响到了最后的投票结果。这类细节需要业主委员会或者业主大会筹备组的相关同志共同协商出一个更为科学、公正，更具有透明性和说服力的操作规程，这些规程都由业主来决定。归结为一句，回到物权法本身的规定，相关的地方人民政府的有关部门对于物业或者业主大会、业主委员会，他们的职权仅限于指导和协助。

经济之声：现在很多人就认为，之所以很多小区没有业委会，业主的各项权利主张没有能够得以实现，业委会总是难产，原因在于两点，第一，可能业主的法律意识比较淡薄;第二，主管的政府部门的某些法律意识可能也相对弱一些。陈凤山先生，您对此持一个什么样的观点?

陈凤山：首先，我们国家在业主权利相关的法律法规和行政文件上体系不完整，甚至于自相矛盾、很多错位的地方非常多，这就导致业主们在主张自己权利的时候，缺乏很强有力的依据。第二，一旦发生诉讼，由于法律体系不完整，行政文件当中很多错位、越位之处，法官也难以公平公正的处理相关的诉讼，从而作出判决。也即我们国家所倡导的法制精神还没有充分落实在业主权利这个范围之内。第三是一个普遍存在的行政越位干涉的行为，在业主看来难以制约。即上述提到的怎么解决相关的事情。解决行政越位的问题，以我个人的经验，当政府第一次违法干涉的时候，业主要敢于通过行政复议、行政诉讼的方式去制止，让他不敢继续，这样你才能在后续的筹备过程掌握主导权，否则一开始就忍让，这些人员可能就会寸进尺，最后将筹备组的业主代表逼到墙角。等到你再想解决问题的时候，突然发现前面已经积累了种种矛盾、种种困难，用一次诉讼是解决不了的。现在最大的问题是，如何能够通过司法途径或者行政复议的方式，将天鹅湾这个困难彻底解决。

经济之声：一定要用诉讼的方式才能解决吗?

胡钢：诉讼是解决民事、行政等相关纠纷的一种终极式解决方案，在依法治国的今天，当然是一种重要的方式。但解决矛盾也有多种多样的方式。比如物权法，国务院的物业管理条例还有2010年北京市人民政府制定的北京市物业管理办法都有相关规定。同时现在北京市也在积极筹备论证北京市物业管理条例，北京市人大制定的物业管理条例也在积极的调研过程中。在全国各个行业走向法制化的进程中，各种方式都应当积极的行使，而诉讼是最后的一种方式。另外，有一个细节，有关街道或者是居委会的同志，在传达所谓精神的时候往往是口头的方式，这种口头的方式本身并不是一种非常严谨的行政方式，一般应该是一种书面方式。业主委员会也可以考虑将相关的录音资料，包括整理出来的文字稿交给相关的北京市法制管理部门，也请他们出具一些相关的意见。因为一般来说，地方人民政府的一些基层组织，在有关法制方面的人员配备还有一些欠缺。所以各方共同努力，使矛盾有效化解而不仅仅限于诉讼一条途径。