江苏消保委发布“退改签费用高”约谈结果 “退改签阶梯费率”有望落地

据经济之声《天天315》报道，消费者提前一个月订了一张价值900元的机票，在退票时，却被收取1000元的退改签费用。也就是说，这个乘客不仅无法拿回机票费用，甚至还要倒贴钱才能退票。这位消费者的经历再次让社会各界关注到一直饱受诟病却迟迟无法得到解决的机票“退改签费用畸高”问题。

江苏省消保委紧随其后，调查并发布一份《江苏省消费者飞机票退改签情况调查报告》，报告揭示民航业机票销售普遍存在“退改签费用整体较高”“各经营者退改政策相差较大”“特价机票不得退改签”“国家退改标准缺失”等共性问题，发布报告的同时江苏省消保委表示要启动约谈程序，机票“退改签费用畸高”问题因此又被推上舆论的风口浪尖。

针对机票退改费用普遍较高等问题，昨天上午，江苏省消保委举行新闻发布会，发布了对调查所涉及的8家航空公司和7家网上机票代理平台发出约谈函后的约谈结果。

江苏省消保委对“机票退改签费用高”、“各经营者退改政策相差较大”等问题的调查有了新进展。江苏消保委副秘书长居上介绍，今年5月4日，江苏省消保委发出约谈函后，各企业都在约定时间内主动与江苏省消保委联系，接受约谈。

之前调查显示，7家网上机票代理平台存在包括但不限于自营机票、入驻代理商退改签费用过高，特价机票不得退改签，捆绑搭售等行为，有利用经营者优势地位订立不平等格式条款，加重消费者责任的嫌疑，涉嫌侵犯了消费者知情权、选择权和公平交易权。

经过约谈，7家OTA平台承诺将建立更为严格的代理商经营规则，对违规操作的代理人坚决予以清退；在平台醒目位置向消费者展示机票退改签规则，并承诺自营及代理商的机票退改签收费与航空公司相关政策保持一致、不加收任何额外费用；对于捆绑销售产品承诺全部解绑，还消费者选择权。

居上介绍，在和8家航空公司的约谈过程中，江苏省消保委提出按退票时间实行“机票退改签阶梯费率”的建议。根据广大消费者的强烈呼声、民航业发展现状以及各家航空公司根据各自运力成本的不同，结合消费者购票时间与离站时间的远近，改变现有的离站前一定时间前后唯一计算节点为离站前比如2小时、4小时、24小时、72小时、15日、1个月、3个月等多个计算节点，实行阶梯式递减的差异化机票退改签阶梯费率，可有效降低相关收费，减少消费者实际损失，提高民行业的服务水平。

对此，8家航空公司表示，愿意施行差异化的、合理的“机票退改签阶梯费率”，但在技术和政策上还有问题需要解决。

此外，针对特价机票不得退改签问题，江苏省消保委建议，打破“特价机票一律不得退改签”的“三不得”行规。居上指出，民航业内并没有对特价机票有一个明确的定义，大部分航空公司认为四折以下的高折扣机票为“特价票”。她说，目前这样一个不分任何情况一律不予退改签的政策，剥夺了消费者的权利，加重了消费者的负担。对于特价机票各航空公司应当给予消费者在一定条件下的退改签机会，以减少消费者的损失：如消费者或其直系亲属生病的，在购票后多少时间内、在航班离站前多少日前等分情况予以对待。

但针对这一问题，双方仍然存在分歧。航空公司认为，消费者享受了特别优惠的购票价格，就必须让渡出机票退改签的权利作为对价。不过，经过约谈，航空公司也愿意进行研究，保障消费者权益。

要实行国内机票的上述改革，江苏省消保委建议，一方面需要航空公司层面做进一步的研究与费用核算；同时也需要中国民航信息网络股份有限公司对全网机票的销售信息系统提供技术支持，优化现有机票销售系统，以支持称各家航空公司的相关改革。

江苏省消保委表示，下一步将要求各家航空公司在一定时间内对江苏省消保委的建议给予明确答复。对于施行“特价机票退改签阶梯费率”可能遇到的技术障碍，将具函中国民用航空局，优化现有的民用航空业售票系统，满足各家航空公司“特价机票退改签阶梯费率”需求的早日实现。

涉及调查的7家互联网机票销售平台是：携程旅行网、去哪儿网、飞猪旅行网、驴妈妈旅游网、同程旅游网、艺龙旅行网、途牛旅游网。8家航空公司分别是：南方航空、东方航空、中国国航、海南航空、深圳航空、厦门航空、四川航空、山东航空。

据了解，目前多数航空公司对江苏省消保委的建议表示认可，将认真研究，按期回复。多家网上机票代理平台已经采取相应的整改措施。

记者随机采访了两家网上机票代理平台，这两家平台为解决退改签乱收费问题都已经采取了相应的整改措施。

携程方面回应记者，在退改签方面，携程已在网站和App端有特定位置的公示，与产品提供方完全保持一致，绝不从退改签中收取额外费用等承诺。欢迎消费者和社会各界进行监督。在机票购票方面，机票频道销售其他产品时，消费者拥有完整的知情权。携程保证会严格遵守有关消费者权益保护法及其他相关法律法规的规定，高度重视消费者正当权益不受侵犯，保障消费者的合法权益。

对于代理商，携程会进一步强化监管。首先，把好资质审查关；其次，上线后，会一直利用技术手段，持续监控供应商出票数据，以系统验证为主、人工验证为辅的方式反复校验票号等。再有，在日常管理中，会关注供应商出票、改期、退票等服务的准确性、及时性以及违规投诉情况，并建立相应考评及奖惩机制，比如视违规情况暂停供应商销售一周或下线违规代理销售等。

飞猪方面回应记者，飞猪承诺，全平台商家必须按航空公司规范收取退票、改签费用，若收取的费用高于航空公司标准，在平台规则原有的扣分、罚款、清退等处罚基础上，需再额外向买家赔付三倍费用差价。飞猪平台接到投诉后一经核实，可予以先行赔付。飞猪工作人员表示：“飞猪一直都是要求代理必须按照航空公司的退改签标准来退改签，确实有一些代理商会存侥幸心理，做不规则退改签。当遇到不规则退改签的时候，消费者可以在页面上看到明示，知道应该退多少钱，如果发现与页面明示不同时，可以直接给平台打电话，他们会先行赔付，然后再对商家进行处罚，一般的处罚是扣分和罚款，扣分扣到一定程度就会清退掉。”

退改签费用高等问题不断困扰着消费者，也成为OTA平台的硬伤，但通过退改签牟利也是机票销售行业心照不宣的常态和潜规则。一些业内人士向媒体透露，机票问题大多出在代理商那里。“有的机票销售代理商直接靠退票手续费盈利，他们通过大数据计算出旅客的退票概率，选择退票概率高的航线，以超低价格销售机票来吸引消费者，同时制定高昂的退票手续费，当消费者购买了这些机票，行程发生变化后，机票销售代理商就可以赚取航空公司退票手续费的差价。除了直接赚取退票费，有的机票销售代理商采取团票散卖的方式盈利，由于团体票价格非常低，航空公司规定不能退改签，一些机票销售代理商在购买团体票后，以散票的形式加价卖给消费者，如果消费者需要退票，代理商的利益就会受损，因此他们就会制定高昂的的退票费，保护自己的利益。”

目前，多家OTA平台都作出了不从机票退改签中收取额外费用的承诺，但能否控制代理商在这方面的操作还是未知数，还需要全社会继续关注并监督。

另外，不少人认为目前国内没有统一的机票退票费用规则，也是导致出现“机票退改签乱收费”问题的主要原因之一。此外，目前，退改签费用高于机票价格现象，不仅存在于OTA平台，航空公司也有类似情况。

这次江苏省消保委代表消费者提出的建议是，施行差异化的、合理的“机票退改签阶梯费率”。消费者们也期待各家航空公司能在认真研究后，对于这个问题能给出明确答复，能尽快施行“机票退改签阶梯费率”。

消费者对于已经订购的机票进行退改签属于修改合同，甚至是违约行为，但是“违约”责任是否公平，是否该由销售平台、航空公司单方面决定？北京市潮阳律师事务所律师胡钢表示，首先合同的基础一定是平等的。在消费领域，经营者在技术、信息以及资金等方面都有优势，所以才会有保护消费者权益的《消费者权益保护法》。在消费合同领域，大家必须要坚持两点：第一，内容要合法合理。因为大部分合同都是由经营者单方出具的格式合同，经营者在制定时一定要坚持合理合法的原则，约定的违约责任不能超过其实际的损失，因为这是《合同法》里的明确规定。同时，这种格式合同在形式上应该有一种鲜明的、特殊的提示，并且还要向消费者进行说明，只有经营者履行了这种提示说明义务，同时格式条款的相关内容是公平的，这种合同内容才是合法的，否则就是所谓的“霸王条款”，应当被认定为无效。

中国政法大学知识产权研究中心特约研究员赵占领说，消费者对于已经订购的机票进行退改签本身也有一定的合理性，因为消费者在买机票之后要求退改签是消费者事后单方解除或者修改合同。在销售平台上，退改签的收费标准事先也是明确的，但这是个格式条款，它是商家事先拟定的，没有征求消费者的意见，消费者也没有同意与否的权利。就退改签的费用规则来讲，它的内容是否合理要考虑到几个方面：第一，退改签的费用有时还超出了票价，这本身就不公平，也不合理。第二，虽然退改签的收费是消费者违约之后的一种违约责任，但按照《合同法》以及相关的司法解释，如果违约金的数额超出了损失的30%，就属于违约金过分高于损失。在这种情况下，消费者可以请求法院等司法机构调整违约金的数额。

这次由消保委领头对相关企业的穷追猛打，从目前来看已经产生一些积极效果。目前大家都在静待企业如何将承诺落实到位。目前，多家OTA平台都做出了不从机票退改签中收取额外费用的承诺，但能否控制代理商在这方面的操作，还是未知数。对于平台能否控制代理商在这方面的操作等问题，胡钢认为，最初中国的航空公司只有中国民航，它是直接在一些大的城市设两个销售点直接销售。随着业务的扩大，90年代民航业逐渐从奢侈的服务走向了平民化、日常化，就出现了所谓的代理商。民航的代理公司一般都会收取所谓的手续费或代理费，它可能是定额，有时候也会变成佣金的1%至3%。随着2000年左右在线旅游平台的出现以及它们的集中度越来越明显，它们可能会直接在代理的基础上，再增加一些对消费者不利的条款，所谓的默认搭售的状况就会愈演愈烈。这两年通过各方面的综合治理，平台的搭售行为有所减少，同时航空公司的代理也和原来不一样了，现在的提成和手续费都趋近于零。现在各大航空公司都在大力拓展自己的直销服务，所以从原则上来说，直接在航空公司的官方网站订购应该是最便宜、最直接、最可靠的方式。在这种大的背景下，如果退票费等各种违约金加起来远远超过了特价机票的价格，大家必须要查清楚这里面到底是谁的责任，只有查清责任，追究责任，才能彻底的遏制这种非正常的现象。

江苏省消保委提出两个建议：施行“机票退改签阶梯费率”；特定条件下特价机票可退改签。多数航空公司对江苏省消保委的第一个建议表示认可，并表示将把建议带回公司，认真研究，按期回复。江苏省消保委表示，提出这个建议是希望减少消费者的损失，避免被现行的“一刀切”政策“误伤”。对此，赵占领表示，消保委提出的阶梯费率，而不是统一、固定的标准，要考虑到消费者基于不同的时间段、不同原因，进行退改签，对于航空公司的相对影响不同，如果距离出行时间比较远，机票很好卖出去，航空公司以及相关的票务代理机构或销售平台损失很少，在这种情况下费率很低或不收费。如果离出行时间比较近，这种情况下很难卖，收取的费用可以适当高一点。消保委提的建议没有让航空公司完全取消退改签费用，而是要实行阶梯式、差异化收费策略，但具体怎样制定标准，航空公司回去之后研究，推出相应措施。另外各家标准可能不会完全统一，国家对于机票的退改签目前没有明确、统一的规定，退改签费用完全市场化之后出现很多乱象。今年年初民航部门开始制定相关规则，目前处于征求意见稿阶段，没有直接针对性的规定。这次消保委从消费者权益保护组织的角度、从维护消费者利益的角度，对航空企业提出相关建议，但建议缺乏直接的法律规定，可能会导致各家标准不统一。后续要解决这个问题需要由行业主管部门制定更加明确统一的规则。

对于特定条件下特价机票可退改签的建议，赵占领表示认同，无论是全价票还是折扣票都应该保护消费者的基本权利，特价票如果退票，很多商家会说，价格非常低，退票很难卖出去，不能享受退票权利。这种条款属于格式条款，而格式条款对于特价机票又不能退，实际上有一定的合理性，但如果从消费者权利的角度来讲，退票之后，企业航空公司未必票不能卖出去，给航空公司造成的损失有限。不能退票的规定不合理，这种条款属于事先单方拟定的，完全排除消费者权利的条款。事先制定这种规则时，没有尽到充分提醒的义务，这种条款涉嫌“霸王条款”。

目前国内并没有统一的退票费用规则，实际操作中都由各航空公司决定。有观点认为，这也是导致退改费乱象愈演愈烈的主要原因之一。针对目前退改签费用畸高的问题，“市场机制”似乎也被航企当成了挡箭牌。对于相关的制度规则存在漏洞等问题，胡钢指出，中国民用航空局、国家市场监督管理总局等，应当发挥必要的市场监管和指导作用。同时要发挥社会共治精神，由航空公司特别是代表整个航空业的中国航空运输协会，包括江苏省消保委在内的其他消防委、省市消保委，中国消费者协会协同共治，协商出一种能通用于全国全行业的相关文件适用范围或者某种行业自律，充分平衡企业的需求和消费者权益的保障，使航空旅客整个的旅途更加舒心和安心。

赵占领表示，今年年初，有关部门发布了《民航旅客国内运输服务管理规定（征求意见稿）》，对于退改签的规定是按照旅客购买车票时票价的适用条件来办理。这条规定直接涉及到退改签收费的问题，但实际上无论是退改签的费用标准还是退票时的适用条件，都是由航空公司事先制定的。所以其实它是把这个问题推给了航空公司，只是事先把这个条件规定清楚地让消费者看到。在过去几年，这个问题完全交给市场解决，有很多消费者权益受损的情形。希望这个规定在制定过程中能更充分地征求各界的意见，包括消费者、相关行业协会、行业组织的意见，使其制定得更合理，能更有效地解决目前在退改签方面存在的一些乱象。