治理App乱象要多方位入手

工信部日前发布的关于电信服务质量的通告显示，12321举报受理中心今年第二季度接到不良App（手机应用）举报56640次，联合各大应用商店对存在问题的244款App进行了下架处理。这些App存在的主要问题包括：未经用户同意收集使用用户个人信息、强行捆绑推广其他应用软件、恶意吸费等。

在移动互联网时代，智能手机成为人们的生活必需品，这带来了App的繁荣。工信部的数据显示，截至2018年底，市场上监测到的App总量达449万款。App的广泛应用，在促进经济社会发展、服务民生等方面发挥了非常重要的作用，但与此同时，也出现了一些违法违规现象，侵犯了个人在网络空间的合法权益。工信部通告中所显示的问题，并非个例，而是一种普遍且长期存在的现象。

为了加强对手机App的管理，国家网信办于2016年6月出台了《移动互联网应用程序信息服务管理规定》，确定了App提供者和应用商店应该依法履行的义务和管理责任。今年7月，工信部发布《移动智能终端应用软件预置和分发管理暂行规定》，对相关App的开发监管行为加以规范。应该说，上述规定的施行对维护手机App市场秩序起到了积极作用，App乱象也受到了一定程度的遏制。但从总体效果看，离人们的要求还有一定差距。

专家分析认为，之所以治理效果不佳，上述规定缺乏针对性和可操作性是一个重要原因。尽管规定对App开发运营方的责任义务提出了要求，但并未设定不履行责任义务的法律后果。显然，规定仅作为指导性意见，不具现实威慑力。监管机构之间缺乏合作协调机制，也导致规范执行过程不畅。由于国家网信办、工信部以及其他相关行政部门的职能属性、监管对象、工作方式等均有不同，这容易导致部门之间衔接配合出现问题，或存在交叉冲突，或者留下监管空白。另外，现行监管模式是由应用商店或应用分发平台去监管App开发运营方，这样固然可以减少政府监管成本，但考虑到监管者本身有利益追求，且其利益与被监管者具有正相关性，这就很难保证监管能够真正做到公正、公平和严格。

显然，导致App乱象的原因是多方面的，这就决定了加强治理必须找准根源，多方位入手。第一件要做的事，就是完善相关法律法规，明确罚责，提高威慑力，并出台配套措施，增强针对性和可操作性。在此基础上，各职能部门要搞清职能定位，依职定责，提高监管效率。要改变过去单一的治理模式，突出分类治理原则：对于违反国家强制性法律法规的，如涉及国家安全的，应该由行政监管机构查处；对于侵害名誉权、知识产权的，可以由当事人通过提起民事诉讼加以解决；而有关APP对用户个人信息的收集和使用，提供产品或服务时发生纠纷，一部分可通过诉讼方式解决，一部分也会涉及到行政处罚，对涉及安全性、对个人信息的不当使用的，按照网络安全法规定，网络安全监管部门有权进行查处；至于APP提供者之间，或者APP提供者、应用商店和生产企业之间，所涉及的不正当竞争，则通过司法途径来解决。

目前，在制度层面，国家网信办已陆续起草《数据安全管理办法》《移动互联网应用（App）收集个人信息基本规范》等系列制度文件，并已公开征求意见；还指导成立App专项治理工作组，研究制定了《App违法违规收集使用个人信息行为认定方法（征求意见稿）》等技术指导文件和政策文件。这为进一步治理App乱象提供了依据。而由网信办、工信部、公安部和市场监管总局4部门联合开展的App专项治理工作，也从今年初开始强力推进，并将贯穿2019年全年。我们相信，只要有决心、讲方法、重效果，App乱象一定能够得到根治。