《关于进一步加强农村生活垃圾收运处置体系建设管理的通知》解读

加强农村生活垃圾收运处置体系建设管理 持续改善农村人居环境
——《关于进一步加强农村生活垃圾收运处置体系建设管理的通知》解读

近日，住房和城乡建设部、农业农村部、国家发展改革委、生态环境部、国家乡村振兴局、中华全国供销合作总社联合印发《关于进一步加强农村生活垃圾收运处置体系建设管理的通知》（以下简称《通知》），确定了到2025年的工作目标，明确了统筹谋划农村生活垃圾收运处置体系（以下简称“收运处置体系”）建设和运行管理、推动源头分类和资源化利用、完善收运处置体系、提高运行管理水平、建立共建共治共享机制等重点任务。住房和城乡建设部村镇建设司负责人和有关专家对《通知》进行了解读。

一、《通知》出台的背景和目的

住房和城乡建设部村镇建设司负责人指出，农村人居环境整治三年行动实施以来，各地大力推进收运处置体系建设，截至2020年年底，农村生活垃圾得到收运处理的自然村比例稳定保持在90%，较2017年年底提高15个百分点以上，完成了既定目标任务，村庄环境基本实现干净整洁有序。

党的十九大以来，党中央、国务院对实施乡村建设行动进行决策部署，收运处置体系建设是其中的重要内容之一。同时，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021~2025年）》也对收运处置体系建设和管理提出了明确要求。《通知》旨在深入贯彻落实党中央、国务院关于乡村建设行动和农村人居环境整治提升的决策部署，统筹县乡村三级生活垃圾收运处置设施建设和服务，进一步扩大收运处置体系覆盖范围，提升无害化处理水平，健全长效管护机制。

二、到2025年收运处置体系建设管理工作目标

住房和城乡建设部村镇建设司负责人指出，对标《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021~2025年）》，《通知》提出，到2025年，农村生活垃圾无害化处理水平明显提升，有条件的村庄实现生活垃圾分类、源头减量；东部地区、中西部城市近郊区等有基础、有条件的地区，农村生活垃圾基本实现无害化处理，长效管护机制全面建立；中西部有较好基础、基本具备条件的地区，农村生活垃圾收运处置体系基本实现全覆盖，长效管护机制基本建立；地处偏远、经济欠发达的地区，农村生活垃圾治理水平有新提升。各省（区、市）住房和城乡建设等部门要指导各县（市、区、旗）根据上述要求，于2022年6月底前研究制定符合本地区实际的收运处置体系量化工作目标，在此基础上确定本省（区、市）工作目标。

三、以县（市、区、旗）为单元，统筹谋划收运处置体系建设和运行管理

同济大学环境科学与工程学院教授何品晶认为，《通知》明确“各地要以县（市、区、旗）为单元，根据镇村分布、政府财力、人口规模、交通条件、运输距离等因素，科学合理确定农村生活垃圾收运处置体系建设模式”，这是《通知》的一大特色。2020年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十五条明确规定“县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处理设施，确定设施厂址，提高生活垃圾的综合利用和无害化处置水平”。县级政府下辖住房和城乡建设、发展改革、生态环境、农业农村、乡村振兴、供销合作社、城市管理等部门，可以完整覆盖城乡生活垃圾治理的各个环节，形成工作合力；可以统筹布局县城、乡镇和村庄三级收运处置设施和服务，充分利用城镇的设施、技术和队伍，发挥城乡统筹的作用；可以有效衔接农村生活垃圾收运处置、再生资源回收利用、有害垃圾收运处置等不同体系，提高设施利用效率。

关于收运处置体系建设模式的选择，何品晶表示，我国幅员辽阔，各地的自然环境和社会经济条件差异很大，农村生活垃圾治理必须因地制宜灵活施策。应根据地方具体的人口居住密度、生活垃圾产生点分布和交通条件，通过盈亏点分析，同时结合生活垃圾就地分流减量（灰土就地利用、可卖和有害垃圾回收、易腐垃圾处理利用）状况，通过优化收集运输频率等节约运输费用措施，合理确定集中处理服务范围。面积较小、人口密度高、交通便利的，可以单独或依托邻近的地级城市，采用统筹的方式，优化处理设施布局，集中进行设施布点，尽量减轻选址造成的邻避效应，提高生活垃圾处理的技术经济合理性。面积较大、人口密度低、交通不便的，可依据交通条件采用镇乡组团适度集中处理的方式，形成一个县域、多个组团的处理设施格局，以最大限度地降低生活垃圾的收集运输成本。因经济水平等条件限制，不能集中处理的农村生活垃圾应通过小型分散处理方式，分散处理对象应为采取就地分类分流后剩余的其他垃圾，处理方法应有标准可循、符合无害化要求。

四、农村生活垃圾源头分类和资源化利用

清华大学环境学院刘建国教授认为，一方面，现阶段有必要推进农村生活垃圾分类。农村生活垃圾分布较为分散，收运距离是城市的几倍以上，全过程治理成本高于城市生活垃圾，如不进行分类而全部转运处理，地方财政难以持续负担，无法适应农村的特点，也不能实现资源回收。另一方面，农村地区有条件推行分类。一是农村具有广阔的处理场地和较好的环境容量。如剩饭剩菜可以喂养家禽等、堆肥产物可以就地还田、煤灰渣土可以用作铺路填坑等。二是农村是“熟人”社会。村干部、保洁员、农民相互熟悉，便于管理和监督。三是农村基层组织和农民群众联系密切，容易组织推动分类工作。我国广大农村经济社会发展不充分、不平衡的问题较城市更为突出，总体而言，推进农村生活垃圾分类必须循序渐进，采取分区域、分阶段的发展路径。在经济基础和群众接受程度较高的村庄和“无废城市”建设地区率先实行农村生活垃圾分类和源头减量，可为全国引领方向、创造经验。

刘建国同时指出，农村居住特点和农民生活习惯各不相同，后端收运处理设施能力相对薄弱，农村生活垃圾分类和资源化利用更加需要突出因地制宜和简便易行，避免盲目追求“高标准”和简单照搬“一刀切”。一是对于农村易腐垃圾，可采用适宜的生物处理技术进行就地处理和资源化利用。生物处理工程根据服务范围可分为分户处理、单村处理和多村联合处理模式。分户处理可采用沼气池、家庭堆肥方式；单村处理可采用沼气池、堆肥设施设备；多村联合处理可采用机械成肥或设施堆肥处理方式，资源化产物可进行就地利用，还田还林。各地根据经济水平、治理模式、技术水平，以乡镇或行政村为单位建设农村有机废物综合处置设施，因地制宜推进易腐垃圾、厕所粪污和农业有机固体废物的协同处理与资源化利用，通过规模化、集约化提高农村有机废物的综合处理能力和资源化利用率。二是可回收物的处理，农村日常生活所产生的可回收物一般无法在农村就地加工利用，重点在于以村为单位建立回收网点，实现可回收物有效回收和安全贮存，达到一定规模后转运至县域或乡镇规划建设的分拣中心，经分拣预处理和打包压缩后，进入下游的再生资源加工系统，实现可回收物规范回收，避免出现“散乱污”问题。三是有害垃圾处理。有害垃圾主要包括过期药品、铅蓄电池、含汞温度计、日光灯管、废杀虫剂及其容器、废油漆及其容器以及容易混入生活垃圾中的农药瓶等。应该按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》有关有害垃圾管理的规定和《国家危险废物名录》中有害垃圾收集过程豁免的规定，做好分类收集和临时贮存，并按照地方危险废物管理有关要求和设施条件，由具备危险废物运输和处理资质的企业进行规范运输和安全处置，切实避免有害垃圾随意丢弃污染农村环境和危害人体健康。四是其他垃圾的处理。农村生活垃圾分类减量方式不同，其他垃圾的组分也存在差异，同时农村生活垃圾收运处置模式不同，对进入设施的垃圾组分的要求也不同。因此，农村生活垃圾分类减量方式应与收运处置模式衔接匹配，按照“分类减量—就地利用—规模化集中处置—小型分散处置”的优先次序构建生活垃圾分类处理系统，分类减量和就地利用之后的其他垃圾规范收运，进入指定的集中或分散处置设施。

五、完善收运处置设施

清华大学环境学院金宜英副教授指出，农村生活垃圾分类和处理设施，是城乡环境基础设施的重要组成部分，是推动实施农村生活垃圾分类制度、实现垃圾减量化、资源化、无害化处理的基础保障。目前，全国还有约5%的自然村（村民小组）尚未实现收运处置体系全覆盖，主要分布在中西部偏远地区。这些地区的农村生活垃圾收运处置设施滞后，收集、转运、处理能力普遍较低，要以县域城乡生活垃圾设施建设规划等相关规划为引导，按照自然村（村民小组）全覆盖的要求，明确农村生活垃圾收运处置设施布局，尽快配齐配足生活垃圾收运处置设施设备，实现自然村收运处置能力的全面提升。对于已经实现全覆盖的地区，由于收运处置设施建设早、使用久，存在设施设备落后、人员操作卫生条件差等问题，各地要结合当地经济水平和处理需求，推动设施技术的升级换代。一是收集环节。为改善农村生活垃圾收集点蚊蝇滋生、臭气弥漫、液体渗漏等现象，要逐步改造或停用露天垃圾池等敞开式收集场所、设施，建设或配置密闭式垃圾收集点（站、车）。二是转运环节。为提高垃圾转运效率、防止转运过程二次污染，要提高转运设施及环卫机具的卫生水平，普及压缩式垃圾中转站和密闭式运输车辆，有条件的地区可配置压缩式运输车。三是处理环节。要优先统筹利用城镇处理设施处理农村生活垃圾，城镇现有处理设施应及时新建、改建或扩建；选择符合农村实际和环保要求、成熟可靠的终端处理工艺，推行无害化的填埋、焚烧、堆肥或沼气处理等方式，禁止露天焚烧、露天堆放等简易处理方式，逐步改良或取缔排放超标的处理设施；在人口稀疏、垃圾产生量少、运输条件不利的边远村庄，生活垃圾应尽量就地减量、处理，因地制宜建设小型化、分散化、无害化的处理设施，不具备处理条件的应妥善储存、定期外运、统筹处理。

六、提高收运处置体系运行管理水平

中国城市建设研究院教授级高级工程师郭祥信表示，收运处置体系建设和管理工作已经开展数年，今后要逐步实现规范化、精细化、专业化。2021年，住房和城乡建设部颁布实施《农村生活垃圾收运和处理技术标准》（GB/ T51435-2021），对分类、收集、转运、处理各环节日常作业管理进行了详细规定。各地要深入贯彻执行，压实承担运行维护工作的企业或单位责任，按照《农村生活垃圾收运和处理技术标准》开展作业。一是村庄保洁。要基本实现村村有保洁，村庄保洁员数量和组成可根据所负责的区域面积、垃圾产生量、收运方式、经济条件和基层组织情况合理确定；对于经济基础好、保洁人员充足的地区，可推行垃圾定时定点收集模式，在源头提高垃圾分类减量效率。二是收运频次。分类减量后的其他生活垃圾，主要成分是不易腐烂的塑料包装、废纸等，在居民家庭和垃圾收集点存放不会产生臭味，可以不用做到日产日清，根据产生量合理确定收运频次，以减少收运成本。三是垃圾转运站产生的污水、卫生填埋场产生的渗滤液以及垃圾焚烧厂产生的炉渣、飞灰等副产物，应按照相关标准规范进行单独收集、贮存和处理。如，《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）规定，生活垃圾焚烧飞灰应按危险废物管理，因此产生的飞灰必须单独收集，不得与生活垃圾、焚烧残渣等混合，也不得与其他危险废物混合。四是运行管护服务专业化，山东、安徽、河北、福建等地已经开展了很多有益探索。有的以县域为单位，实现城乡生活垃圾收运处理设施建设和运行一体化，政府向专业化企业支付服务费；有的以乡镇为单位，在县域范围内选择多家企业承担收运和处理服务，形成良性竞争。总的来看，农村生活垃圾收运处理体系服务实现专业化后，需要政府有关部门、乡镇和行政村以及农民群众共同加强对专业公司的监督管理，有关部门要制定服务质量的考核评估办法并强化日常工作检查，确保企业的服务质量满足要求。

七、建立共建共治共享工作机制

住房和城乡建设部村镇建设司负责人指出，美好环境与幸福生活共同缔造活动是以城乡社区为基本单元，以改善群众身边、房前屋后人居环境的实事、小事为切入点，以建立和完善全覆盖的社区基层党组织为核心，以构建“纵向到底、横向到边、协商共治”的城乡治理体系为路径，着力打造共建共治共享的社会治理格局。收运处置体系建设管理工作应充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和农民群众的主体作用，发动群众“共谋、共建、共管、共评、共享”，建立农民群众全过程参与的工作机制。

一是动员农民群众“共谋”分类和收集方法。各地要根据当地农村生活垃圾产生强度、特性，因地制宜制定分类方式方法。垃圾分几类、何时收垃圾、收集桶怎么标识、桶摆放在哪里，这些都要在充分征求农民群众意见基础上作出决策。农民群众普遍接受了，分类和收集设施的使用率才能高。

二是动员群众“共建”收运处置体系。村内事务主要由村民负责。各地应组织村民定期打扫庭院、搞好房前屋后卫生。在从事传统农业生产的地区，也可以鼓励农民自建易腐垃圾沤肥设施。同时，因地制宜建立农户缴费制度，让农民群众缴纳一部分保洁费用，这既能够作为收运处置体系建设资金的有效补充，也可以提高农民群众的参与程度。

三是动员群众“共管”农村环境卫生。以当地政府为主导，制定村民环境卫生行为准则，也可将农村环境卫生管理相关要求写入村规民约，明确和规范村民自觉维护公共环境的义务。

四是动员群众“共评”治理成效。农村生活垃圾治理工作成效好不好主要由农民群众说了算。各地可以自然村或村民小组为单位，成立保洁理事会、环境卫生理事会等自治组织，定期或不定期开展环境卫生检查，组织村民对治理效果进行评价。

五是让群众“共享”治理成果。因地制宜推行农村生活垃圾治理积分奖励机制，对垃圾分类准确率较高的村民、工作情况较好的保洁员、工作成效突出的村庄给予激励奖励，提高农民群众在农村生活垃圾治理工作中的积极性、主动性。