专家解读|我国制止滥用行政权力排除、限制竞争制度规则的进一步健全和完善

——《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》评介

市场监管总局公布的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》（以下简称《规定》）自2023年4月15日起施行，《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》（以下简称《暂行规定》）同时废止。这是贯彻党的二十大精神，落实2022年修正后的《反垄断法》和深入推进公平竞争政策实施的重要举措，标志着我国制止滥用行政权力排除、限制竞争制度规则得到了进一步的健全和完善。

一、行政性垄断危害严重，需要进行大力破除和持续治理

行政性垄断，是相对于市场经营主体的垄断或者限制竞争行为（即所谓的经济性垄断）而言的，涵盖行政主体滥用行政权力排除、限制市场竞争的行为。这表明，行政性垄断的主体不是一般的市场经营主体，而是除中央政府以外的行政主体，包括地方政府和中央与地方政府部门及相关组织，在我国《反垄断法》中表述为“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”；其行为也不是市场经营主体自身的经济行为，而是行政主体滥用其行政权力的行为，并由此导致对市场竞争的实质性限制。滥用行政权力是判定构成行政性垄断的基本标准，主要应考虑该行为是否具有排除、限制竞争的效果和该行为是否有法律法规或者国家政策依据这两个因素。

行政性垄断具有多方面的危害性。首先，从对市场竞争的排除、限制的共性来看，行政性垄断具有与经济性垄断一样的危害性，即人为地在相关市场上限制甚至消灭了竞争，破坏了公平竞争市场秩序，扭曲了资源配置，抑制了经济活力，阻碍了全国统一市场的形成和发展，使得消费者利益受损，经营者的公平竞争机会受到排挤。其次，从其发生作用的广度和深度看，行政性垄断较之经济性垄断对市场经济的危害则更为严重，因为行政性垄断是行政主体依靠其行政权力，通过行政组织和行政手段实施的，这对市场竞争的破坏性往往是致命的、严重的，特别是抽象的行政性垄断行为，其影响的范围广泛而持久。再次，从影响的范围来看，行政性垄断还具有超出经济性垄断一般不具有的社会危害性，即政治上的危害性。这主要表现为，行政性垄断容易滋生权力寻租和社会腐败现象，产生新的社会分配不公，破坏国家法治统一，损害政府应有的公正形象。因此，党的十九大报告中明确提出“打破行政性垄断，防止市场垄断”，党的二十大报告进一步要求“破除地方保护和行政性垄断”。

我国《反垄断法》的鲜明特色之一，就是在重视规制经济性垄断的同时，也非常重视规制行政性垄断。该法一方面在总则中原则禁止行政性垄断，即“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”；另一方面，又在第五章分别规定了行政性垄断的主要表现形式，具体包括：指定交易，通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式排除、限制竞争，妨碍商品在地区之间自由流通，排斥或者限制经营者参加招投标等经营活动，排斥或者限制在本地投资或者设立分支机构，强制经营者从事垄断行为，以及制定含有排除、限制竞争内容的规定。同时，国务院反垄断执法机构还通过相关配套的行政规章予以细化，如市场监管总局2019年公布实施了前述的《暂行规定》。可以说，规制行政性垄断是一项艰巨的和长期性的任务，需要不断的进行和持续的改进。这次《规定》的公布实施就是在新形势下加强和改进对我国行政性垄断监管执法的具体体现。

二、《规定》是全面落实新《反垄断法》和深入推进公平竞争政策实施的迫切需要

行政性垄断是我国《反垄断法》在2022年修改时关注和完善的重点领域之一。新《反垄断法》对滥用行政权力排除、限制竞争行为的表现方式进行了调整，新增了对涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为的调查、约谈等规定。其中，新《反垄断法》第40条新增了滥用行政权力通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式排除、限制竞争行为的新型行政性垄断行为的规定，这一补充规定堵上了原有规则的漏洞；同时，该法第54条新增的行政性垄断被调查者的配合调查义务的规定以及第55条对包括行政性垄断主体在内的涉嫌违法主体的约谈规定，有利于提高行政性垄断规制制度的法律约束力和反垄断执法机构的权威性。这些重要的变化为强化制止滥用行政权力排除、限制竞争的反垄断执法完善了制度供给。《规定》作为新《反垄断法》的配套规章，通过修订完善做好了相关制度规则的衔接和细化。

近些年来，反垄断和公平竞争政策越来越受到国家的重视，制止滥用行政权力排除、限制竞争作为强化竞争政策基础地位的一个非常重要的实现路径发挥着关键作用。2021年8月30日，中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，表明强化反垄断深入推进公平竞争政策实施已经成为我国的顶层设计。2022年4月10日，中共中央、国务院公布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确进一步规范不当市场竞争和市场干预行为，并对打破行业垄断和地方保护作出了相应规定。尤其是，新《反垄断法》在总则中明确了“强化竞争政策基础地位”，并规定“国家建立健全公平竞争审查制度”。这些原则性规定也都需要通过《规定》的细化性规则来加以落实，以进一步规范行政行为，促进打破行政性垄断，更好发挥政府作用，畅通国内大循环，为加快建设全国统一大市场提供坚实的制度保障。

　三、《规定》从多个方面对我国制止滥用行政权力排除、限制竞争制度规则做了进一步的细化，增强了相关规则的可操作性和透明度

与原《暂行规定》相比，《规定》主要在以下几个方面对我国制止滥用行政权力排除、限制竞争的制度规则进行了细化性的明确和完善。

第一，增加和细化了滥用行政权力排除、限制竞争的表现方式。新《反垄断法》第五章新增了滥用行政权力通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式排除、限制竞争行为，完善了强制或者变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构行为、排斥或者限制经营者参加招标投标以外的其他经营活动行为、变相强制经营者从事《反垄断法》规定的垄断行为等规定，新增了制定排除、限制竞争内容规定的违法主体。对此，《规定》进行了同步增加和调整，并结合执法实践对限定交易、妨碍商品自由流通等排除、限制竞争行为的表现方式予以进一步的细化。这既有利于指导市场监管部门依法办案，提高执法的透明度和可预见性，又有利于为相关行政主体依法行政提供指引，避免滥用行政权力排除、限制竞争。

第二，进一步加强了制止滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法调查的规则约束。结合新《反垄断法》的修改情况，新增了有关单位或者个人应当配合调查的要求，以及行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构的要求，明确将消除相关竞争限制作为执法机构结束调查或者提出行政建议的基础和关键点，为反垄断执法机构提供了有效指引。这既丰富了反垄断执法机构在制止滥用行政权力排除、限制竞争中的执法手段，也进一步增强了反垄断执法机构在制止滥用行政权力排除、限制竞争中的权威性。

第三，增加了对涉嫌违法主体进行执法约谈的规定。新《反垄断法》引入了执法约谈制度，并明确被约谈方包括“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。反垄断执法机构对涉嫌违法主体的约谈属于行政约谈的一种，主要是指反垄断执法机构针对涉嫌违法的相关主体，通过信息交流、沟通协商、警示谈话和批评教育等方法，对涉嫌违法行为加以预防、纠正的行为，属于不具有处分性、惩罚性和强制性的软性执法方式。《规定》结合实际情况，对约谈的对象、内容、程序、方式等作了进一步细化，这有利于增强该项制度的可操作性，保障制度的落实，提升制止滥用行政权力排除、限制竞争的反垄断执法效能。

第四，与公平竞争审查制度做好衔接。实施公平竞争审查制度是实现竞争政策基础地位的基本机制和路径之一，新《反垄断法》在总则中明确规定“国家建立健全公平竞争审查制度”。属于事前规范行政行为的重要制度安排的公平竞争审查制度与属于事后查处行政性垄断行为的反垄断执法之间需要进行衔接和协调。为此，《规定》增加了公平竞争审查的内容，并考虑到公平竞争审查制度与制止滥用行政权力排除、限制竞争的反垄断执法在实施主体、实施标准、实施程序等方面的差异性，也为后续公平竞争审查制度的完善预留了空间。

第五，充实了竞争倡导的内容。竞争倡导是反垄断执法机构实施的除反垄断执法以外的一切改善市场竞争环境的行为，这些行为主要通过协调与政府机关的关系以及增加社会公众对竞争益处的意识来实现。其政策目标是通过具体推进措施的实施，构建一个良好的竞争文化的环境。这既适用于经营主体，也适用于行政主体。从实际情况来看，大多数行政性垄断行为发生的根源在于一些行政主体对竞争政策基础地位的认识还不到位，没有充分认识到市场公平竞争的重要性，以政府“有形之手”不当干预市场“无形之手”，阻碍了竞争机制充分发挥作用。为此，《规定》明确各级市场监管部门可以通过多种方式，积极支持、促进行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织强化公平竞争理念，改进有关政策措施，维护公平竞争市场环境。

总之，《规定》是我国现阶段制止滥用行政权力排除、限制竞争制度规则的最新和最重要的发展，其公布实施必将进一步保障和规范我国制止滥用行政权力排除、限制竞争的反垄断执法工作。