专家解读︱《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》的守正与创新

为贯彻党的二十大精神，落实修改后的《反垄断法》，进一步加强和改进制止滥用行政权力排除、限制竞争的反垄断执法工作，保护市场公平竞争，市场监管总局对《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》进行了修订，出台了《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》（以下简称《规定》），自2023年4月15日起施行。

一、《规定》的出台回应了我国构建高水平社会主义市场经济体制的时代需求

党的二十大报告提出，我国要“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”“构建高水平社会主义市场经济体制”“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。全国统一大市场是成熟市场经济的重要标志，是构建新发展格局的基础支撑和内在要求，我国目前仍存在着一些影响和阻碍统一大市场建设的不当干预市场行为，从而使有效约束行政主体的市场干预行为成为社会各界的共识，使制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的反垄断执法工作肩负时代使命。

第一，《规定》的出台有助于我国加快建设统一大市场。2021年12月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十三次会议并强调要加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法；要结合区域重大战略、区域协调发展战略实施，优先开展统一大市场建设工作，发挥示范引领作用。2022年3月25日，中共中央、国务院出台《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出要打破地方保护和市场分割，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。地方保护和市场分割严重损害市场公平竞争，阻碍商品和要素自主有序流动，不利于建设统一开放、竞争有序的全国统一大市场，不利于畅通国内大循环，《规定》的出台有助于强化对滥用行政权力排除、限制竞争行为的执法力度，有助于破除地方保护和市场分割，维护公平竞争的统一大市场。

第二，《规定》的出台可以更好地实现有效市场和有为政府的有机结合。构建新发展格局、建设高水平社会主义市场经济体制的关键是处理好政府和市场关系问题。由于多年来计划经济思想的影响，叠加尚不成熟的市场条件，我国经济生活中的排除、限制竞争行为可能来自于行政权力，行政权力的不当扩张可能会导致对市场经济条件下本来有着平等地位的经营主体实施不公平的待遇，这会妨碍市场的自由和公平竞争。《规定》的出台坚持市场化、法治化原则，可以更好地实现对行政权力的有效约束，可以通过强化竞争政策基础地位来充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。

第三，《规定》的出台可以助推我国反垄断执法工作的加强。近年来，反垄断执法机构通过查处和公布典型案件不断助力我国建设高效规范、公平竞争的统一大市场，如市场监管总局2022年部署了在全国范围内开展制止滥用行政权力排除、限制竞争执法的专项行动，并公布了五批执法专项行动案件。《规定》的出台可以为反垄断执法机构制止滥用行政权力排除、限制竞争行为提供更好的制度支持，可以促进营商环境的进一步优化。

二、《规定》的出台回应了《反垄断法》的修改并优化了我国制止滥用行政权力排除、限制竞争行为制度

我国修改后的《反垄断法》，增加规定了滥用行政权力排除、限制竞争行为的具体表现形式，完善了反垄断执法机构的调查权限，引入了约谈制度，完善了对滥用行政权力排除、限制竞争行为的处理措施，而《规定》的出台则是将我国已经积累的比较成熟的制止滥用行政权力排除、限制竞争的执法经验和做法制度化，并通过完善优化《规定》的具体条款对《反垄断法》的修改作出回应。

第一，《规定》进一步完善了关于滥用行政权力排除、限制竞争行为具体表现的条款，与《反垄断法》的修订内容进行了有效衔接并予以优化。例如，我国修改后的《反垄断法》新增了滥用行政权力通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式排除、限制竞争行为，完善了强制或者变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构行为、排斥或者限制经营者参加招标投标以外的其他经营活动行为、变相强制经营者从事《反垄断法》规定的垄断行为等规定，新增了制定排除、限制竞争内容规定的违法主体，对此，《规定》的相关条款予以同步完善，并结合我国反垄断执法实践对限定交易、妨碍商品自由流通等排除、限制竞争行为的表现方式予以进一步完善细化，增强了《反垄断法》的可操作性。

第二，《规定》强化了我国反垄断执法对滥用行政权力排除、限制竞争行为的刚性约束。例如，《规定》新增了有关单位或者个人应当配合反垄断执法调查的要求；明确了反垄断执法机构制作的行政建议书同时抄送被调查单位，行政建议书的处理建议应当能够消除相关竞争限制，并且具体、明确，可以包括停止实施有关行为、解除有关协议、停止执行有关备忘录、废止或者修改有关文件并向社会公开文件的废止或者修改情况等，并应当载明被调查单位改正的时限及要求；规定了被调查单位应当按照行政建议书载明的处理建议，积极落实改正措施，并按照反垄断执法机构的要求，限期将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构。上述规定为反垄断执法机构有效制止滥用行政权力排除、限制竞争行为提供了更明晰的工作指引和更有效的制度保障。

第三，《规定》完善了关于制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的执法程序条款，为反垄断执法工作提供了更好的程序保障。行政性垄断和经济性垄断存在显著的差异性，如行为主体角色定位不同，经营者与行政主体的利益诉求不同，反垄断执法机构进行调查和处理时面临的挑战不同等，因此执法程序也应呈现出一定的差异性。《规定》对制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的执法程序进行细化规定，针对滥用行政权力排除、限制竞争行为的特点，形成了包括调查、约谈、处理等针对滥用行政权力排除、限制竞争行为的相对独立的闭环执法程序，新增了反垄断执法机构在调查期间发现的公职人员涉嫌职务违法、职务犯罪问题线索，应当及时移交纪检监察机关的行纪衔接条款，从程序制度上有力地保障了反垄断执法工作的顺利进行。

　三、《规定》对我国制止滥用行政权力排除、限制竞争进行了制度的探索和创新

为了更好地维护市场公平竞争，《规定》在遵循我国《反垄断法》规定的基础上，对制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的相关制度进行了务实性的探索和创新。

第一，《规定》对公平竞争审查制度与制止滥用行政权力排除、限制竞争行为制度的关系问题进行了制度安排。关于《反垄断法》与公平竞争审查制度的关系问题，一种观点认为公平竞争审查制度内生于《反垄断法》，公平竞争审查实质上就是依照《反垄断法》的理念与原理对政府行为进行的事前评估，《反垄断法》是公平竞争审查的法源基础，《规定》应当在《反垄断法》已经对公平竞争审查制度进行了原则规定的基础上，对公平竞争审查制度进行细化规定。另一观点认为《反垄断法》与公平竞争审查制度具有相对的独立性，公平竞争审查制度基于《反垄断法》的规定但又具有超越于《反垄断法》的使命和责任，公平竞争审查制度作为竞争政策实施的政策工具，需要在《反垄断法》对公平竞争审查制度进行了原则规定的基础上进行相对独立的制度建设。鉴于我国《反垄断法》的实施主体主要是反垄断执法机构与法院，而公平竞争审查制度的实施主体迥异于《反垄断法》的实施主体，以政策制定部门自我审查为主，但公平竞争审查制度又是预防滥用行政权力排除、限制竞争行为的重要举措，《规定》新增了关于公平竞争审查的条款，但仅对公平竞争审查制度进行了原则规定，这样的条款设计既保证了两项制度在体系、逻辑上的连贯性和有效衔接，也为制定《公平竞争审查条例》等公平竞争审查法制化工作预留了足够的立法空间，是具有智慧的务实性条款设计。

第二，《规定》在《反垄断法》原则规定的基础上对执法约谈的对象、内容、程序、方式等作了具有创新性的制度细化，不仅增强了约谈制度的可操作性，而且提升了制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的反垄断执法效能。作为一种“柔性实施”方式，行政约谈是建立“全方位、多层次、立体化监管体系”的应有之义，但《规定》的约谈针对的是行政主体，如何保证约谈的科学性、合理性和有效性面临诸多挑战。《规定》在对行政约谈制度进行细化的同时，创新性具体规定了“约谈结束后，反垄断执法机构可以将约谈情况通报被约谈单位的有关上级机关”，“约谈应当经反垄断执法机构主要负责人批准。反垄断执法机构可以根据需要，邀请被约谈单位的有关上级机关共同实施约谈”，“反垄断执法机构可以公开约谈情况，也可以邀请媒体、行业协会、专家学者、相关经营者、社会公众代表列席约谈”等内容，对于实现约谈制度的妥善“落地”具有重要意义。在《规定》关于约谈的创新性的制度安排下，反垄断执法机构不仅可以通过“依法提出处理建议”，而且可以通过约谈制度来有效地制止滥用行政权力排除、限制竞争行为，使约谈成为反垄断执法机构制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的新的制度抓手。

第三，《规定》新增的竞争倡导制度是规章的另一个亮点。在制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的执法实践中，大多数违法行为发生的根源在于一些行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织对竞争政策基础地位认识还不到位，没有充分认识到市场公平竞争的重要性，以政府“有形之手”不当干预了市场“无形之手”进而阻碍了竞争机制充分发挥作用。而竞争倡导是反垄断执法机构实施的除执法以外所有改善竞争环境的行为，为此，《规定》对竞争倡导进行了专条规定，提出各级市场监管部门可以通过多种方式积极支持、促进行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织强化公平竞争理念，改进有关政策措施，维护公平竞争市场环境。鼓励行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织主动增强公平竞争意识，培育和弘扬公平竞争文化，提升公平竞争政策实施能力。《规定》新增的竞争倡导条款对于推进我国公平竞争政策的有效实施具有重要意义。

总之，《规定》的出台为我国反垄断执法机构有效制止滥用行政权力排除、限制竞争行为提供了更好的制度供给，正在助力我国《反垄断法》维护市场公平竞争这一立法目标的实现，对于我国构建高水平社会主义市场经济体制具有重要作用。