加强行业协会反垄断监管 促进行业规范健康发展——纪念我国反垄断法实施十五周年

社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量。行业协会作为市场经济的产物，既是我国重要的社会组织，又是市场经济体制的重要组成部分。改革开放以来，我国行业协会商会不断发展，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理等方面发挥了积极作用。党的二十大报告要求，“理顺行业协会、学会、商会党建工作管理体制。加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设。”在构建新发展格局和加快建设全国统一大市场的历史进程中，行业协会商会对于优化营商环境和维护市场公平竞争秩序至关重要，我们既要充分认识到行业协会商会是优化市场资源不可或缺的重要环节和维护市场公平竞争的重要力量，在经济发展中既发挥着政府与企业之间的桥梁作用，又有着政府和企业所无法替代的特殊地位和优势，也要清醒地看到行业协会商会长期存在的垄断问题，需要在法治轨道引导和规范行会商会高质量发展。

一、我国行业协会反垄断特点

我国《禁止垄断协议规定》第二十一条明确了行业协会的定义，即指由同行业经济组织和个人组成，行使行业服务和自律管理职能的各种协会、学会、商会、联合会、促进会等社会团体法人。行业协会一直以来都充当政府和经营主体之间的桥梁和纽带，在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业权益等方面发挥了重要作用。但勿须讳言，部分行业协会在发展中也存在竞争合规意识和能力不强的现实问题，习惯于以维护行业利益、加强行业自律为名，组织会员单位从事垄断行为，破坏了市场公平竞争，需要反垄断予以纠正。我们在整理自2008年反垄断法实施以来行业协会的垄断案例时发现，行业协会反垄断存在三大特点，分别是以横向垄断协议为主、重点关注高风险行业，以及法律责任以罚款为主。

（一）以横向垄断协议为主

根据近年《中国反垄断执法年度报告》统计，行业协会涉嫌的垄断行为主要表现为组织实施垄断协议，其中以区域性横向垄断协议为主。行业协会通常组织具有一定竞争关系的企业达成固定价格协议、限定数量协议、分割市场协议与联合抵制交易协议等。例如，福建爆破器材协会组织从事垄断协议案、陕西水泥协会组织从事垄断协议案、亳州保险协会组织从事垄断协议案涉及固定价格协议；浙江民用爆破器材协会组织从事垄断协议案、永州保险协会组织从事垄断协议案涉及限定数量协议；湖北保险协会组织从事垄断协议案涉及分割市场协议、成都工程造价协会组织从事垄断协议案涉及联合抵制交易协议。多年来针对行业协会垄断的反垄断调查，充分重视对横向协议组织者的调查与惩处，特别是以价格联盟、价格跟随等形式表现的固定价格协议。

反垄断执法机构依法查处行业协会组织实施横向垄断协议，充分透露了两点信息：其一，横向垄断协议对市场竞争的危害极大，遵循本身违法原则，不存在例外豁免条款；其二，行业协会本身具备较强的组织约束力，其通过的决议比经营者之间一般的限制竞争协议执行起来更彻底更有效率，对市场竞争损害更严重。从这两方面看，我国反垄断执法表现出维护市场公平竞争的决心与恒心。

（二）重点关注高风险行业

关注高风险行业也是我国行业协会反垄断特点之一。经过案例整理，我们发现，行业协会垄断行为多集中于建材行业、水泥行业、保险行业、旅游行业与汽车行业等关系民生福祉的行业。这些行业出现多次行业协会垄断行为，我们可以称之为高风险行业，反垄断执法机构对高风险行业的监管，构成了行业协会反垄断的显著特点。对于保险行业，反垄断执法机构已经分别针对浙江保险行业、广西河池保险行业、亳州保险协会、湖北保险协会与永州保险协会等开出了多张罚单，可谓是对保险行业敲响了警钟。对于建材行业，市场监管总局曾召开建材行业垄断行为告诫会。对于水泥行业，陕西省市场监管局曾向当事人发出行政指导书。除此之外，反垄断执法机构也会通过告诫函的形式，明确行业协会可能触犯的垄断行为，覆盖垄断协议、违法的经营者集中与滥用市场支配地位，并进一步解释法律责任问题，加强高风险行业的行业协会有效识别和预防垄断行为的能力，降低违法概率和风险。这些举措都反映了反垄断执法机构高度重视重点行业的垄断风险防范，通过事前预防与事后监管相结合的方式，把社会主义法治优势转化为竞争治理效能。

（三）法律责任以罚款为主

我国修改前的反垄断法第四十六条第三款“行业协会违反本法规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，反垄断执法机构可以处五十万元以下的罚款；情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。”我们在整理案例时发现，几乎所有行业协会组织实施垄断协议案的法律责任均表现为罚款。在罚款金额确定上，大多数为40万，体现了反垄断执法机构从严处罚的特征。另外，在福建爆破器材行业协会组织实施垄断协议案中，反垄断执法机构除了作出罚款决定外，还责令行业协会改正违法行为。

二、行业协会反垄断的成功经验

（一）明确垄断行为类型

我国《禁止垄断协议规定》第二十一条规定了行业协会禁止从事的垄断行为类型。10余年来的行业协会组织实施垄断协议案例中，大多数违法行为都能落入这两种垄断行为类型中。随着行业协会垄断执法日趋成熟，我国发布《关于行业协会的反垄断指南（征求意见稿）》，提及行业协会的经营者身份以及行政主体身份，提高了反垄断执法的可预期性，也进一步回应了行业协会作为行业管理者与行业经营参与者身份从事垄断行为的区别。未来，我国反垄断执法机构在持续关注行业协会作为管理者组织实施垄断协议的基础上，也在关注行业协会作为经营者，实施滥用行为与违法集中行为的情形。这种转变也得益于我国多年来行业协会反垄断成功经验的总结。

（二）鼓励行业协会自律监管

为了有效规范行业协会行为，我国今年发布《关于行业协会的反垄断指南（征求意见稿）》，其中第十六条和第十七条分别规定了行业协会自律合规倡导与内部合规管理，加强行业协会的反垄断合规建设，并鼓励其采取行业规则、公约以及市场自治规则等方式，指导、帮助会员建立健全反垄断合规管理制度。另外，我国各地顺应行业协会自律监管建设的风向，也相继出台相关的行业协会反垄断合规指引。

譬如，山东发布了《行业协会反垄断合规指引》，贵州发布了《贵州省行业协会和经营者反垄断合规指引》，河南发布了《行业协会反垄断指南指引》，督促行业协会防范垄断行为，推动自律监管体系的构建。从市场监管总局到地方市场监管局，行业协会自律监管体系初成体系。有的行业协会本身也开始落实反垄断合规建设，例如，贵州省有关行业协会发布《公平竞争自律公约》，引导形成公平竞争、诚信守约的社会风尚。

近期，中国汽车工业协会携16家汽车生产企业高层签署了《汽车行业维护公平市场秩序承诺书》，其中涉及“价格”的内容表意不当，涉嫌固定价格协议。之后，汽车协会将该条款从承诺书中删除。这很好地体现了我国行业协会开始具备自律监管的理念，积极纠偏内容不当的声明书、承诺书等，防范潜在垄断行为的实施。

（三）提高行政处罚威慑力度

我国新修改的反垄断法提高了行业协会的罚款幅度，将“可以处五十万元以下的罚款”改为“可以处三百万元以下的罚款”。并且，对于行业协会组织本行业的经营者达成垄断协议的行为，增加“由反垄断执法机构责令改正”的规定。一方面，通过提高行业协会实施垄断行为的罚款下限，有助于提高反垄断威慑力，防范各行业，尤其是高风险行业的垄断风险，将可能造成严重的竞争损害的垄断行为扼杀在源头；另一方面，增加由反垄断执法机构责令改正则进一步补充了行政处罚种类，促进了处罚类别的全面性。结合罚款下限的提高与新增责令改正的规定，能大幅度提高行政处罚的威慑力度，促使行业协会对于自身将要组织实施的垄断行为所要承担的法律责任具备更强的可预期性。

总体来说，我国对行业协会涉嫌垄断行为采取了反垄断监管与自律监管协同的方式，外部约束与内部约束相结合的举措能形成有效的威慑，并增强行业协会的合规意识。

三、我国行业协会反垄断展望

《关于行业协会的反垄断指南（征求意见稿）》填补了行业协会规范空白，2023年7月“中国汽车工业协会承诺书事件”，一方面体现了行业协会反垄断意识的增强，另一方面也体现出协会反垄断依然任重道远。接下来，还需加强内外部约束，以责任承担为抓手推进行业协会建立反垄断长效机制。

（一）着力协同事前监管。行业协会垄断隐蔽而贻害显著，故对其监管在主体上需构建部门协同机制，实现有效信息常态化共享，充分发挥执法合力；在时间上需重视事前监管，做好反垄断等线索的收集及留痕，保持同协会的联络并注意烙上学法守法的思想钢印，通过信用奖惩、舆论宣传等多元手段积极引导，切实贯彻协会公平竞争审查，推进监管关口前移，未病先防，已病防变。

（二）加强竞争合规建设。行业协会行为上不同程度参与经济活动，宗旨上承担管理、服务和引导的职能，定位上承接行政机关与经营者，自带隐性公权色彩。引导其加强合规建设，带动行业自律，是满足设立初衷、回应实践现状又最终维护成员利益的正途，该意识应伴于行业协会反垄断长路，始终规范自身，强化内部约束。

（三）灵活应用宽免制度。行业协会作为社团法人，其决策和行为一般是各会员企业表决后的结果，对于参与企业不应一概认定为违法让其承担责任，只有投赞成票积极推动协会垄断行为的企业才推定其有过错需承担责任，若其能证明自己受到协会和其他企业胁迫或其他正当理由并未积极推动垄断行为，亦应据合理原则免予处罚。同时，对于成员企业能够主动向反垄断执法机构报告协会垄断行为的有关情况并提供重要证据的，可参照反垄断法第五十六条，酌情减轻或者免除对该经营者的处罚，灵活运用宽大制度，可有效分化行业协会实施垄断行为时的成员企业，弱化行业协会约束力和实施违法行为的意愿，提高反垄断执法效率。同时，在对行业协会进行处罚时，应考虑到各种合理因素存在，对虽存在限制、排除竞争效果，但整体上利于技术进步、经济发展和公共利益的，也可就不同行业与情况予以针对性豁免。

总之，行业协会商会是国家治理体系和治理能力现代化的有机部分，大力推进社会组织的高质量发展，意义重大，影响深远。