竞争政策视域下公平竞争审查制度的发展历程、实施成效及未来展望

我国公平竞争审查制度，是因经济发展、市场完善和竞争政策地位提升而产生的，同时也肩负完善市场、落实强化竞争政策基础地位法治保障等方面的使命。随着公平竞争审查制度的出台和有效实施，这项制度不仅实现了四级政府的全覆盖、形成了配套保障机制、审查了数以百万计的存量和增量文件，也开始进入国家治理体系的视野范围。随着反垄断修法的完成和公平竞争审查行政法规制定程序的启动，这项制度站上了法制化的新起点，未来还要继续通过更加常态化的实施，以及不断完善程序、责任和体制机制保障，推动构建高水平社会主义市场经济和全国统一大市场建设，服务高质量发展，为实现中国式现代化贡献力量。

一、公平竞争审查制度的发展历程

（一）公平竞争审查制度的政策与法律基础

我国公平竞争审查制度出台并实施于2016年，这是一项旨在“规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法”的制度。认识公平竞争审查制度，除了离不开反垄断法外，更应该考虑的是竞争政策和经济体制改革的大背景。

早在1980年的改革开放初期，《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》就提出“开展竞争必须打破地区封锁和部门分割。任何地区和部门都不准封锁市场，不得禁止外地商品在本地区、本部门销售。对本地区出产的原材料必须保证按国家计划调出，不准进行封锁。工业、交通、财贸等有关部门对现行规章制度中妨碍竞争的部分，必须进行修改，以利于开展竞争。采取行政手段保护落后，抑制先进，妨碍商品正常流通的作法，是不合法的，应当予以废止。”由于当时我国反垄断法立法尚未提上日程，在缺乏法制化和主管机构的条件下，这项规定并没有取得应有的成果。

1993年修宪确立“国家实行社会主义市场经济”之后，反垄断立法开始进入学术界和立法机构的关注视野，并于2005年正式提上立法日程。我国作为转型经济国家，市场的完善、反垄断法的真正发挥作用，离不开竞争政策的铺垫与推动。成熟市场经济国家和地区的反垄断法，普遍兴起于19世纪末至20世纪中期，这一阶段也是资本主义从自由竞争走向垄断竞争的时期。因此这些国家和地区的反垄断法，是经过自由竞争、产生垄断弊端后的“改善式”干预，而我国由计划经济转型而来，思维、理念、体制、规则、政府职能等都还在计划经济的桎梏中，更需要的是“改革式”的反垄断法。因此在立法过程中，有观点认为我国反垄断法中应当加入与“竞争政策”有关的条款，为我国的市场基础进行“补课”。竞争政策在成熟市场经济国家中早已长期扮演最基础、最重要的经济政策的角色，对产业、财政、货币、投资等以政府干预为导向的政策，发挥着统领和约束的作用。但在当时，包括我国在内的转型经济国家，官方的文件更重视产业政策，很少提到甚至完全没有提到过竞争政策。由于推崇产业政策还是主流的观念，以及人们对竞争政策和产业政策关系的认识不统一，反垄断立法过程中引发了许多激烈的争论。

最终，我国反垄断法于2007年通过的时候，竞争政策正式写入了条文当中，“研究拟订有关竞争政策”成为了国务院反垄断委员会的一项法定职能。不仅如此，我国反垄断法中还拥有专章规制滥用行政权力排除、限制竞争的规定，特别是还规定了“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。”这条规定关于排除、限制竞争具体认定标准的语焉不详，成为了公平竞争审查制度日后出台的重要法律理由。

（二）公平竞争审查制度的出台过程

党的十八大以来，中国特色社会主义事业进入新时代，竞争政策也取得了飞跃式的巨大发展与成就。党的十八大对“全面深化经济体制改革”的部署与“处理好政府和市场关系”的要求，以及十八届三中全会首次强调“使市场在资源配置中起决定性作用”，拉开了我国竞争政策跨越式发展的序幕，也为公平竞争审查制度的出台做了更坚实的铺垫。

2015年，《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《关于推进价格机制改革的若干意见》等中央文件先后提出“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调制度”“探索实施公平竞争审查制度”“逐步确立竞争政策的基础性地位”等要求。2015年6月起，国家发改委与原国务院法制办开始起草公平竞争审查制度。国家发改委在多年研究竞争政策所取得成果的基础上，参考发达国家和地区竞争政策与其他经济政策协调机制的经验和做法，形成了文稿。文稿多次征求了部门、政府、专家学者、企业意见后，按程序报送审议。

2016年4月18日，由习近平总书记主持的中央深改领导小组第二十三次会议审议通过了《关于建立公平竞争审查制度的意见》。会议强调，建立公平竞争审查制度，要从维护全国统一市场和公平竞争的角度，明确审查对象和方式，按照市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准等，对有关政策措施进行审查，从源头上防止排除和限制市场竞争。要建立健全公平竞争审查保障机制，把自我审查和外部监督结合起来，加强社会监督。对涉嫌违反公平竞争审查标准的，依法查实后要作出严肃处理。2016年6月，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（下称“34号文”）的发布，标志着公平竞争审查制度正式确立。34号文落实了深改小组的要求，将审查标准细化为“4项标准、18不得”，防止公权力排除、限制竞争有了新的制度抓手。

二、公平竞争审查制度的实施成效

（一）实现四级政府全覆盖

公平竞争审查制度是一项政府内部的反垄断合规机制，那么它的推行和实施，需要中央到地方的各级政府各自部署、分别落实。我国拥有超过30个省级行政区、超过300个市级行政区和近3000个县级行政区，所以部署一项新的、且旨在限制政府权力的制度，很难一蹴而就。最终在2019年底，公平竞争审查制度实现国家、省、市、县四级政府全覆盖。公平竞争审查制度能够在我国的基层行政区扎根，给这项制度今后的实施提供了信心、奠定了基础。

（二）建立了配套保障机制

一是联席会议制度。联席会议是由政府下属部门组成的议事协调机构，包括各级政府的产业政策、财政、教育、科技、商务、农业、文化、工商、金融等超过20个部门。虽然联席会议不是一个法定的机构，但它依然有助于通过定期让各部门聚在一起专门讨论公平竞争问题，从而推动政府内部的竞争倡导。

二是实施细则。2021年6月，市场监管总局、国家发改委、财政部等五个部门联合印发了《公平竞争审查制度实施细则》 ，将公平竞争审查制度禁止的18类行为细化为55种情形，为各地、各部门的自我审查工作提供更加清晰的指引。

三是第三方评估机制。公平竞争审查制度采取了政策制定机关自我审查的审查机制，而不是由竞争机构实施审查，其背后虽然存在中国竞争机构审查资源不足的客观现实，但依然无法回避的是，政策制定机关通常并非竞争政策和法律领域的专业人士，对于文件中潜在竞争风险的识别能力、优化解决能力，均有所不足。虽然公平竞争审查制度当中规定了“第三方评估”，市场监管总局也发布了《公平竞争审查第三方评估实施指南》，高校、律所等研究机构、实务机构做出的第三方评估报告。对政策制定机关而言，虽然第三方评估报告不具有决定性，但是能够为政策制定机关提供重要的参考，并且如果政策制定机关的审查结论与第三方评估报告不一致，需要以书面的形式作具体说明，这就从侧面保障了政策制定机关开展审查工作的专业性和规范性。

（三）补充了反垄断法在纠正行政垄断方面的不足

我国反垄断法虽然专章规定了“滥用行政权力排除、限制竞争”，但立法博弈的结果是，反垄断执法机构在完成调查、形成结论后，只能向做出行为的部门的上级部门提出处理建议，具体的处理则只能由相关上级部门完成。在公平竞争审查制度实施以后，政策制定机关审查的新增文件、存量文件超过400万份，对其中超过5万份文件进行了废止或修订完善。由于联席会议制度督查制度的存在，公平竞争审查制度的实施，对各级政府部门及有关个人潜在的损害竞争行为，形成了有效的威慑。2018年6月至10月，市场监管总局会同有关部门，以公平竞争审查工作部际联席会议名义，随机选择辽宁、黑龙江、广东、广西、新疆等5省区开展重点督察，抽查了相关单位2017年以来出台的175份文件，发现其中30份存在违反公平竞争审查标准或者程序的问题。2018年12月，市场监管总局向5省区人民政府发函，督促整改有关问题并要求及时反馈整改情况。 随着中央部门的大力行动，各个地方政府也开展了类似的督察。例如，近日安徽省某市出台《公平竞争审查实务操作指南》和《公平竞争审查典型案例汇编》 ；2022年，昆明市公布了3件违反公平竞争审查制度的典型案例。

（四）进入国家治理的视野并完善竞争政策的实施框架

2017年、2019年和2022年，国务院《政府工作报告》中均写入了公平竞争审查制度方面的表述。 2019-2021年，海南省连续3年在《政府工作报告》当中写入了公平竞争审查制度。北京市2017年至2023年，每年的计划报告和财政预决算报告中，都写入了落实、加强财政领域公平竞争审查的相关表述。如《关于北京市2016年预算执行情况和2017年预算的报告》 中明确指出，“在制定支持产业发展、政府采购等财政政策方面，落实好公平竞争审查制度，规范政府行为”。此外，在一些政府部门中，公平竞争审查制度已经在政府行文系统中形成了专门的环节，政策和规则制定未经公平竞争审查，则无法顺利完成行文。

随着经济发展、市场完善和我国反垄断法和公平竞争审查制度实施的不断深入，我国竞争政策也不断迎来发展。2019年，十九届四中全会要求“强化竞争政策基础地位”；2021年，“十四五”规划专门用一节内容对强化竞争政策基础地位予以表述，其中也专门提到了公平竞争审查制度。

三、公平竞争审查制度的未来展望

公平竞争审查制度是实施竞争政策的制度工具，因此这项制度不仅要发挥自身从源头上防止排除、限制竞争的政策文件出台的作用，还要成为强化竞争政策基础地位法治保障的路径和抓手，发挥在构建高水平社会主义市场经济、推动高质量发展的重要作用。

（一）立足法制化的新起点构建高水平社会主义市场经济

党的十九大报告和党的二十大报告分别提出了“打破行政性垄断”和“破除地方保护和行政性垄断”的要求，公平竞争审查制度作为一项源头上防止排除、限制竞争的政策文件出台的制度，理应发挥重要作用。过去，理论和实务界常常担忧公平竞争审查制度会由于其法制化程度不足，而难以有效发挥作用，随着反垄断修法的完成和国务院相关行政法规开始起草，公平竞争审查制度站上了法制化的新起点。

2022年6月，随着反垄断法实施近14年后完成首次修改，“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”和“国家建立健全公平竞争审查制度”写入了新法的总则。与此同时，新法第55条规定“涉嫌违反本法规定的，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈，要求其提出改进措施。”将这一条与第5条第2款“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查”的规定结合来看，第5条“应当”的表述为政策制定机关赋予了审查义务，如果不履行审查义务则构成了第55条规定的“涉嫌违反本法”，则反垄断执法机构有权进行约谈。由此，公平竞争审查制度的刚性约束进一步得到增强。

不仅如此，今年5月市场监管总局就《公平竞争审查条例（征求意见稿）》公开征求意见。在不久的将来，公平竞争审查将会成为一项国务院行政法规。这意味着公平竞争审查制度将通过“政策的法制化”这条路径，融入国家治理体系当中，实现更为常态化地实施。意见稿第2条规定，“以竞争政策为基础协调其他政策”，这一表述是首次出现的。此前，中国其他政策和法律文件中的最新相关表述为“强化竞争政策基础地位”。基于这一表述，产业、财政、投资、贸易、货币、金融、消费、就业、环境、区域等政策，都需要与竞争政策相协调。但与此同时，具体的协调方式和机制也有待进一步明确。

（二）完善公平竞争审查制度的程序

程序是制度实施的生命线，公平竞争审查制度的完善，离不开程序的方面。目前公平竞争审查制度的启动机制、透明度等方面依然需要完善，如34号文、“意见稿”和反垄断法均规定在制定政策的“过程中”“制定…规定时”，这两个表述均没有赋予公平竞争审查制度足够明确、具体的启动程序，这也可能带来审查机关开展审查环节选择的任意性。同时，“意见稿”第19条规定“政策制定机关应当建立内部公平竞争审查工作机制，明确负责机构和审查程序，规定责任追究制度，规范审查行为。”这似乎意味着，条例将赋权每个政策制定机关自行制定符合自己需要的审查程序和责任追究制度，而不是直接确立出一套具有法定属性的程序。

在透明度方面，虽然我国已经通过公平竞争审查制度审视了超过400万份新增和存量文件，也修改或废止了其中超过5万份文件，但很少看到关于具体审查细节的公布。由此带来的问题是，公平竞争审查制度中规定了举报制度，如果缺乏具体的竞争风险识别、反竞争效果认定过程的公布，潜在的举报方就可能因知识和经验的缺乏，难以完成有效的举报。

（三）健全公平竞争审查的体制机制保障

公平竞争审查制度的有效推行，除了主动的改革外，也有政策制定机关担心因违反反垄断法而承担法律责任的因素在。因此，更加常态化、更大力度的行政性垄断执法，能够进一步增强公平竞争审查制度的刚性约束，而这需要规则的完善和反垄断执法机构大力推动。

目前，由于现行制度框架的限制，反垄断执法机构在完成相应调查后，仅具备“可以向有关上级机关提出依法处理的建议”的权力，这样的规定在符合职权职能规律的同时，也限制了行政垄断执法威慑力的发挥。以省级反垄断执法机构为例，在面临省级政府组成部门和市级政府违反反垄断法时，执法机构可以向省级政府提出处理建议，但这往往不符合政府内部的向上行文规定；就省级政府组成部门向中央层面的反垄断违法行为上级部门（中央部委）提出建议，又会加剧地方矛盾，也不是一个合理的选项。故而，省级反垄断执法机构仅能对市级政府的组成部门进行有效规制，省级政府组成部门和市级政府层面上的违法行为，则容易形成监管规制的“真空地带”。

今后，还应通过完善规则和推动机构改革，进一步强化反垄断执法机构的权威性，增强执法威慑力，最大程度地发挥出反行政垄断执法和公平竞争审查制度在落实党的十九大、二十大提出的“打破行政性垄断”和“破除地方保护和行政性垄断”等要求的关键作用，推动构建高水平社会主义市场经济和全国统一大市场建设，服务高质量发展，为实现中国式现代化贡献力量。