构建与实施法治化、规范化的公平竞争审查制度

2024年6月，《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）正式以国务院行政法规的形式颁布。2022年修订反垄断法时将公平竞争审查制度写入法律内容，确立了公平竞争审查制度的法治化方向。《条例》的颁布实施是落实反垄断法，将公平竞争审查制度深入推进、规范实施与有效发展的关键举措，有助于进一步提升公平竞争审查制度的法治化水平，对推进全国统一大市场建设、优化营商环境、激发经营主体活力和促进我国经济高质量发展等具有重要意义。

一、回应制度需求，提升公平竞争审查制度的法治化水平

国务院2016年第34号文在我国首次引入公平竞争审查制度。为落实这一“顶层设计”，2022年修订的反垄断法从两个方面赋予了公平竞争审查制度的“法律”身份：一是修改第四条，提出“强化竞争政策基础地位”的基本要求，为公平竞争审查制度的法治化提供了基本依据；二是新增第五条，规定“国家建立健全公平竞争审查制度”，为公平竞争审查制度的全面实施提出了明确要求。

完善社会主义市场经济体制，需要坚持“竞争政策基础地位”，而公平竞争审查与行政性垄断执法，构成了落实“竞争政策基础地位”的两大核心举措。不过，相比行政性垄断的禁止性规定在反垄断法中既有总则的统领强调，又有分则的专章细化，公平竞争审查制度“入法”，在反垄断法中尚停留在总则的宣示层面。考虑到公平竞争审查制度的重要性、内容复杂性及实施方式的特殊性，在反垄断法中详细规定公平竞争审查制度面临一些难题。基于此，以行政法规的形式制定专门的《条例》，不仅对丰富公平竞争审查制度的内容和要求、确保公平竞争审查制度在全国范围内有效与规范实施具有重要意义，也能让公平竞争审查制度适度超越反垄断法（如将“法律”纳入审查范围，而行政性垄断执法无法适用于“法律”的制定），确保公平竞争审查制度更有针对性和有效性，更加符合我国实践需要。

《条例》在坚持和延续国务院2016年34号文体例与框架的基础上，聚焦重点与关键问题，从以下方面构建了公平竞争审查的制度体系：一是细化了公平竞争的审查标准和例外情形，特别是与修改后的反垄断法实现了协调；二是丰富了审查机制，引入市场监管部门会同审查，并鼓励建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制；三是注重监督保障，引入了公平竞争审查的抽查、举报、督查、整改等机制。

二、坚持发展导向，筑牢经济持续健康发展的市场化根基

发展是党执政兴国的第一要务，与全面建设社会主义现代化国家相适应的发展必须是“高质量发展”。实现高质量发展需要坚持社会主义市场经济改革方向，首要任务是构建高水平社会主义市场经济体制，本质是“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。这就要求经济发展必须以市场化为导向，最大程度地依赖竞争机制。只有建立公平竞争的市场环境，才能真正实现高质量发展。

《条例》的出台，在提升公平竞争审查制度法治化水平的基础上，可以在以下方面进一步筑牢经济持续健康发展的市场化根基，促进经济高质量发展：

一是有助于推进全国统一大市场建设。2022年3月，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确提出要“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”。地方保护和行政性垄断是加快建设全国统一大市场的堵点，而地方保护和行政性垄断的源头在政策措施。《条例》的实施有助于从源头上破除地方保护与行政性垄断，防止有碍全国统一大市场建设的政策措施出台。只有现行有效的政策措施立足统一市场和公平竞争的要求，不妨碍有效的市场准入和退出、不违法违规影响企业的生产经营成本或干预企业的生产经营行为，并能够促进商品和要素的自由流动，才能进一步降低企业的制度性交易成本，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，推动国内市场高效畅通和规模拓展，最终提高市场配置资源的效率。

二是有助于营造市场化、法治化、国际化的营商环境。经济持续增长的原动力在企业，营商环境是企业生存发展的土壤，而法治是最好的营商环境。企业最需要的不是政策优待，而是公平竞争的市场环境。地方保护、区域壁垒、歧视性待遇等妨碍市场公平竞争的做法，不仅是对经营主体信心与预期的极大破坏，也是恶化营商环境的典型表现。《条例》一方面在总则明确规定“国家加强公平竞争审查工作，保障各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争”，另一方面将公权主体破坏公平竞争市场秩序的各种做法细化在“审查标准”之中。《条例》的实施可以更好地提升我国营商环境的市场化、法治化和国际化水平，发挥营商环境作为稳增长稳预期、推动高质量发展“先手棋”的作用。

三是有助于激发各类经营主体特别是民营中小微企业活力，调动经营主体的积极性、主动性和创造性。实现高质量发展和构建高水平社会主义市场经济体制，需要坚持两个“毫不动摇”，同时优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。以《条例》实施为契机，严格评估涉及经营主体经济活动的各类政策措施（包括法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施等）是否符合公平竞争的要求，并对妨碍统一市场和公平竞争的政策措施进行清理，可以充分保障市场竞争环境的公平性，为各类经营主体公平参与市场竞争扫清障碍、奠定基础、稳定预期，也有利于破除影响各类所有制企业公平竞争、共同发展的制度障碍和隐性壁垒，持续提振经营主体信心，最大限度地激发市场活力和社会创造力，推动经营主体“引进来”和“走出去”。

三、发挥系统效应，实现公平竞争审查的体系化衔接

公平竞争审查制度“入法”并持续提升法治化水平，不仅是一个简单的从“政策”到“法律”的身份转变，更重要的是，一旦成为反垄断法中的一项内容，公平竞争审查制度就能更好地实现与反垄断法的有效对接。这不仅有助于提升公平竞争审查制度的法律地位，实现公平竞争审查与反垄断执法的前后回应、双向互动，还有利于在整个反垄断法的框架下审视公平竞争审查制度的实施与完善。例如，一旦公平竞争审查制度被视为反垄断法的必要组成部分，反垄断执法机构就可以对公平竞争审查制度的实施发挥更大作用。

《条例》第一条开宗明义，直接将“《中华人民共和国反垄断法》等法律”作为制定依据。总则第六条在总体上确立了反垄断执法机构的“指导”与“组织”地位，即“国务院市场监督管理部门负责指导实施公平竞争审查制度，督促有关部门和地方开展公平竞争审查工作”“县级以上地方人民政府市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度”。

在分则中，《条例》也充分体现了公平竞争审查与反垄断监管执法的衔接关系。在“审查机制”方面，《条例》对重大政策措施直接引入了反垄断执法机构的会同审查方式，即“拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查”。在公平竞争审查的“监督保障”方面，反垄断执法机构的作用更加明显，甚至具有主导地位：一是抽查机制由市场监管部门建立并组织实施；二是对违反《条例》规定的政策措施，任何单位和个人可以向市场监管部门举报，由后者直接处理或转送有关部门处理；三是国务院定期开展的公平竞争审查督查工作，也由市场监管总局负责具体实施。