规范处置恶意投诉举报实践研究与对策建议

随着经济社会的发展，部分群体在利益驱使下，假借维权之名、行高额索赔之实，致使恶意投诉举报数量居高不下，经营主体不堪其扰，由此附带产生的大量行政复议、行政诉讼、信访及信息公开等挤占了有限的行政和司法资源。妥善应对、有效规制恶意投诉举报，成为新形势下基层市场监管部门无法回避的现实问题。然而，统一规范指引的缺位、司法和执法层面的争议分歧、界定和处置标准的模糊，导致实践中对恶意投诉举报的具体认定、应对处置陷入被动。目前，青海、湖北、常州、抚州、泉州、温州市鹿城区、佛山市禅城区等地先行探索，以地方市场监管部门的名义出台了处置恶意投诉举报的相关办法，压缩恶意投诉举报的存在空间，规范市场秩序。笔者从市场监管工作实际出发，结合其他地区先进经验，讨论、研究甄别规制恶意投诉举报的方法，为优化法治化营商环境赋能添力。

一、关于恶意投诉举报的界定

控告检举、投诉举报是宪法及法律赋予公民的权利。偏差理解、错误界定恶意投诉举报，可能会限制或侵害公民投诉举报权的正当行使。因此，研究如何规范处置恶意投诉举报，首先要准确界定恶意投诉举报。

（一）理论维度下的恶意投诉举报

就立法层面而言，对恶意投诉举报尚无明确或统一的界定，但通过与“一般投诉举报”相区分，可以进一步厘清恶意投诉举报的范畴。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条明确，在市场监管语境下，一般投诉是指消费者出于生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监管部门解决该争议的行为，对应行政调解程序；一般举报是指自然人、法人或者其他组织向市场监管部门反映经营者涉嫌违反市场监管法律、法规、规章线索的行为，对应行政执法程序。此外，对于非基于生活消费需要，不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的投诉，市场监管部门不予受理。2023年9月，市场监管总局出台《市场监督管理投诉信息公示暂行规则》，细化和拓展了不予受理投诉的情形，并明确将以下情形纳入不予受理的投诉考量范围：投诉人购买商品或者服务的数量、频次明显超出生活消费需要；同一投诉人对同一经营者短期内大量投诉；不同投诉人通谋分别消费后分别投诉同一经营者；投诉人恶意制造经营者侵权的虚假事实或者虚构消费者权益争议事实；投诉人受雇于他人进行投诉；投诉人冒用他人名义进行投诉；投诉人曾因敲诈勒索经营者受到行政处罚或者刑事处罚。因此，从立法层面看，甄别恶意投诉举报应综合考量行为目的、行为主体、行为特征等因素。

就司法层面而言，司法机关未制定明确的识别依据，而是以规范性文件的方式较为抽象地引导公众正当行使投诉举报权。在实务中，如何判定恶意投诉举报往往与司法机关对“知假买假”的态度紧密相关，即知假买假行为人是否受《消费者权益保护法》保护。随着职业打假群体及其引发的诉讼不断变化和发展，最高人民法院对“知假买假”案件的态度也在发生变化。2013年12月，最高人民法院发布《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，第三条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”该条明确，涉食品药品质量纠纷的“知假买假人”受《消费者权益保护法》保护，可以主张相应权利。但此后，各地法院在“知假买假”案件的审理中呈现出与上述规定不同的裁判态度。如深圳市中级人民法院对“以营利为目的专门购买不符合食品安全标准的食品”的消费者的惩罚性赔偿请求，不予支持；重庆市高级人民法院对于“明知商品或服务存在质量问题而仍然购买的人请求获得惩罚性赔偿的”，不予支持；江苏省高级人民法院对于以牟利为目的且明知商品存在质量问题仍然购买的惩罚性赔偿请求，不予支持。2017年5月，《最高人民法院办公厅对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》进一步明确，“不宜将食药纠纷的特殊政策推广适用到所有消费者保护领域。目前可以考虑在除购买食品、药品之外的情况，逐步限制职业打假人的牟利性打假行为。”此答复在消费维权司法裁判中区分了食药质量领域与一般消费领域，也释放出对非食药质量领域的牟利性“知假买假”不予支持的信号。因此，从司法维度来说，“知假买假”行为是否被认定为恶意投诉举报应具体情况具体分析，需要结合消费纠纷的具体领域及行为的动机综合认定。

2023年10月，最高人民法院发布《最高人民法院关于优化法治环境 促进民营经济发展壮大的指导意见》，明确指出，依法遏制恶意“维权”行为，对当事人一方通过私藏食品、私放过期食品、伪造或者抹去标签内容等方式恶意制造企业违法生产经营食品、药品虚假事实，恶意举报、恶意索赔，敲诈勒索等构成违法犯罪的，依法予以严惩。该意见为如何判定恶意“维权”提供了依据，也为如何认定恶意投诉举报提供了参照。

（二）实践视角下的恶意投诉举报

在执法实践中，如何界定恶意投诉举报是尚未达成共识又亟待解决的难题。统一规范指引的缺位、明确法律规定的空白，让执法人员面对职业索赔、牟利性打假时陷入被动。恶意维权的泛滥、恶意举报的频发，影响了市场主体的正常经营秩序。基于此，各地市场监管部门大胆探索，出台了一系列关于恶意投诉举报处置的指导意见。对照先进地区的有益经验，结合前文所述立法和司法部门的态度，笔者认为，界定恶意投诉举报可以从以下几个方面着手。

1.从诉求目的看，偏离正当目的，牟取超出自身合法权益之外的私利，是恶意投诉举报最鲜明的特征。从投诉举报制度设立初衷看，一般投诉举报通常针对负面现象，目的在于纠正不当行为，救济或弥补受损的合法权益。而恶意投诉举报系行为人在自身合法权益未受损害的前提下，为了获取超出自身合法权益之外的其他利益，主动与违法行为发生关系来寻求损失，并通过投诉举报借助市场监管部门之手查处相关行为来追求惩罚性赔偿、举报奖励。就投诉事项而言，恶意投诉行为并不是基于“生活消费需要”。在具体实践中，通常表现为：一是短期内向同一经营者或同行业经营者反复购买相同或相似的商品，并以相同或相似商品为标的物分别提起投诉举报；二是购买商品或服务获得惩罚性赔偿后继续购买相同商品或接受相同服务；三是“知假买假”“即买即退”；四是恶意制造经营者违法、侵权的虚假事实或者虚构消费者权益争议事实。但需要注意的是，由“吹哨人”或内部举报人提起的举报等情形不应被界定为恶意投诉举报。

2.从行为主体看，恶意投诉举报往往不是单一行动，而是有组织、有团队的行为，呈现出团队化、商业化、规模化的形式特征。其组织内部分工明确，有人专门负责利用大数据跟踪商家产品信息，有人专门负责研究相关法律法规政策，有人专门负责向市场监管部门投诉举报，通常表现为提供虚假的投诉人信息或不同投诉人使用同一投诉人信息、同一手机号码、同一地址，多人同一时间段对同一或者同类事项进行大量投诉举报。

3.从数量频次看，一方面，恶意投诉举报的数量呈现出超出合理生活消费需要的特征，行为人购买、使用商品的数量或者接受服务的次数明显超出合理生活消费数量或次数；另一方面，在无法实现牟利目的的情况下，行为人常以申请行政复议或提起行政诉讼的方式向行政机关施压，其相关行政复议和行政诉讼的数量存在明显异常。

4.从内容理由看，恶意投诉举报文书呈现程式化、格式化特征。行为人通常未因购买商品或接受服务而使人身、财产合法权益造成实际损害，仅通过商品或服务的外观、标识标签、说明声明、广告宣传等作出判断而进行投诉举报，在投诉举报内容、理由、诉求等方面的文字表达上高度一致或类似。

二、恶意投诉举报处置的现状及困境分析

（一）恶意投诉举报处置的现状

以南通市崇川区市场监管局为例，2022年、2023年分别接受处理投诉举报2.73万件和3.56万件。崇川区市场监管局从投诉举报人通讯地址是否在崇川及周边地区、投诉举报文书是否呈格式化特征、投诉举报内容是否反复针对同类事项、投诉举报目的是否为索要高额赔偿、投诉举报次数是否存在明显异常、投诉举报主体是否频繁提起行政复议诉讼等方面综合研判分析，2022年、2023年梳理认定疑似恶意投诉举报分别为5314件和8342件，其中发生行政复议案件分别为42件和88件，由恶意投诉举报人申请的行政复议案件分别为36件和78件，占比达85.71%和88.64%。恶意投诉举报及由此引发的行政争议数量和占比均呈增长趋势。

（二）恶意投诉举报产生的负面影响

恶意投诉举报人借由公权的介入向经营主体施压，以达到牟取个人私利的目的，这种“公器私用”现象的泛滥引发一系列连锁反应。具体而言，恶意投诉举报数量激增，挤占了一般投诉举报人的正常维权空间，附带产生的行政复议、行政诉讼、信访、信息公开等也挤占了有限的行政资源和司法资源。同时，恶意索赔、天价索赔让部分生产经营主体陷入困境，严重侵害其权益，既不利于民营经济的健康发展，也不利于形成公平诚信的法治环境。此外，恶意投诉举报人在利益驱使下，甚至出现“夹带”“掉包”“栽赃”“造假”等违法行为，扰乱了正常的市场秩序。

（三）恶意投诉举报的处置困境

近年来，恶意投诉举报处置难已成为基层市场监管部门的共识。一方面，恶意投诉举报的认定在实践中一直存在争议，包括立法领域与司法领域的矛盾、司法领域与执法领域的分歧。对于基层市场监管部门来说，恶意投诉举报的认定没有具体法律规范或者裁判规则的指引，在具体认定中难以保持统一尺度，如果发生认定偏差，将面临履职风险及复议诉讼风险。另一方面，在反馈和处理结果无法满足恶意投诉举报人牟利目的的情况下，由于行政复议和行政诉讼门槛较低，恶意投诉举报人往往通过纠缠滥诉等方式向处置机关施压，给基层市场监管部门和一线执法人员带来极大的工作压力和心理压力。此外，恶意投诉举报人依托商业化、规模化、专业化的组织，不断扩展投诉举报的覆盖面，涉及价格、知识产权、广告、市场合同、消费维权、食品、药品、医疗器械、化妆品、产品质量、特种设备、标准计量、认证认可等领域，有限的基层执法力量难以及时、有效应对这种挑战。

三、规制恶意投诉举报的路径

规制恶意投诉举报应在保障投诉举报权和防堵滥用投诉举报权之间寻求平衡。笔者从基层市场监管实际出发，提出以下建议。

（一）依法规范处置

1.严格行政程序。强化程序意识，做到依法行政、规范施政，避免因程序瑕疵引起不必要的行政复议和行政诉讼。严格遵循告知程序，市场监管部门对投诉事项作出是否受理、对举报事项作出是否立案的决定，应当告知投诉人或举报人。其他依照法律、法规、规章应当告知有关当事人的情形，市场监管部门也应在法定期限内告知有关当事人。严格遵循法定期限，准确把握案源核查、先行登记保存、行政强制措施、案件办理、案件审核、文书送达的法定期限。对于需要延期的情形，要做到合理有据、程序规范，尤其是案件办理期限的延长，针对案情复杂或有其他特殊情况的案件，必须经负责人批准或者集体讨论方可延期，且二次延长期限不能超出合理期限，延期期间要及时调查取证，避免只延期不调查。

2.规范诉转案工作。优化“诉转案”工作机制，防范在处理消费投诉中出现“以调代罚”现象。投诉具体承办人在处理投诉中发现涉嫌违法线索，属于市场监管部门管辖的，应及时移交执法办案人员进行查处。在此情形下，投诉人撤诉、投诉进入调解程序不免除当事人依法应当承担的其他法律责任。投诉具体承办人与执法办案人员应加强工作衔接，形成及时受理、顺畅流转、高效处置的工作机制。

3.慎用惩罚性赔偿。设立惩罚性赔偿制度旨在惩戒恶意侵权行为，保障公众健康和生命安全及其他合法权益。从制度本意看，对不存在侵权故意、不影响公众健康和生命安全及其他合法权益的行为，应审慎适用惩罚性赔偿。在食品安全领域，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵，不适用惩罚性赔偿。投诉举报人主张因食用食品受到损害，需初步证明损害与食用食品存在因果关系，无法证明的，不适用惩罚性赔偿。在食品药品安全之外的其他消费者权利保护领域，惩罚性赔偿的适用以存在欺诈行为为前提条件。经营者是否存在欺诈行为的认定，应综合考虑是否存在欺诈故意、一般消费者认知能力、经营者行为与消费者选择权行使的因果关系等因素。经营者明知或应知商品存在瑕疵，但是未告知上述瑕疵不足以使消费者作出错误意思表示，不影响消费者缔约的根本目的，不应认定为欺诈行为，不适用惩罚性赔偿。恶意举报人以牟利为目的的“知假买假”，不适用惩罚性赔偿。

4.推进包容审慎监管。要遵循过罚相当原则、处罚和教育相结合原则，贯彻落实各级市场监管领域轻微违法免罚轻罚有关规定。通过合理行使行政处罚裁量权，在法定权限、范围内充分给予市场主体自我纠错机会，对轻微违法行为依法适用首违不罚、免罚、轻罚，限制恶意投诉举报人牟利的空间。综合运用行政建议、行政约谈、规劝提醒等柔性方式，督导、规范行政相对人行为，引导其依法诚信经营。

（二）探索应对机制

1.出台规范指引。汲取先进地区出台的相关办法和有益经验，综合考量服务市场主体和优化营商环境的现实需要，结合市场监管执法实际和我国审判制度，由地市级以上市场监管部门联合复议机关、人民法院出台关于依法处置恶意投诉举报的指导意见，在一定范围内形成统一规范、统一指引、统一参照，避免实务中出现认定标准模糊、处置尺度不一、查办结果矛盾等情形。通过出台规范指引，营造崇尚诚实信用、鼓励正当维权、抵制滥用权利的社会氛围，为优化法治化营商环境提供制度支撑。

2.建立异常名录。将投诉举报数量及相关行政复议、行政诉讼数量存在明显异常的投诉举报人纳入投诉举报异常名录，为区别一般投诉举报、识别恶意投诉举报提供参考。名录信息内容主要包括姓名、身份证号、联系电话、联系地址、投诉举报数量、具体投诉请求或举报事项、政府信息公开申请数量、复议或者诉讼数量等内容。同时，对异常目录实行日登记、月梳理、季汇总，做到及时收录、动态更新、适时调整、全面准确。同时，市场监管部门定期将异常目录视情况通报当地司法行政部门、信访部门、纪检监察部门及人民法院等。

3.构建容错纠错机制。探索和构建应对恶意投诉举报行为处理的容错纠错机制，激励市场监管干部积极履职、敢于担当。将基层干部因规制恶意投诉举报作出的探索性处置与其他违法违纪行为区分开来，对于处置过程中出现的未谋私利、出于公心、非主观性的失误，予以宽容。针对依法处置恶意投诉举报而导致投诉调解成功率和满意度降低的情形，如能提供合理解释和相关证明材料，原则上不纳入12315效能评估的相关考核。在恶意投诉举报处置过程中，非因程序性瑕疵或错误而导致的经复议处置行为被撤销、诉讼败诉情形，不纳入政府依法行政考核体系，不纳入上级市场监管部门法治考核体系。

4.建立协作共治机制。市场监管部门加强与公安部门的合作，联合研判案件移送范围、移送标准、移送程序，进一步完善行刑衔接机制。对于利用虚假、恶意投诉举报侵害经营主体合法权益的违法行为，尤其是“掉包”“夹带”“造假”及敲诈勒索等行为，加强线索互联、信息共享、证据互认，形成打击违法犯罪行为的合力。对于涉恶意投诉举报的行政复议、行政诉讼及信访案件，市场监管部门要加强与复议机关、人民法院、信访部门的沟通，通过专题汇报、座谈研讨等形式，积极争取相关部门的理解和支持；复议机关和人民法院要进一步发挥能动指导作用，结合涉市场监管行政复议、行政诉讼案件情况，制发行政复议意见书或司法建议书，促进市场监管部门依法依规履职。

（三）重视源头治理

1.强化合规指导。发挥投诉举报作为市场经济晴雨表和市场监管指南针的指引作用。分析研判恶意投诉举报数据，了解市场主体经营情况、市场业态发展情况、日常监管盲区短板及高频违法点，聚焦重点领域、重点企业及部分小微经营主体，有针对性地开展普法宣讲和行政合规指导，压降相关领域经营主体的违规行为。

2.引导诚信经营。提升经营主体守法经营意识，树立诚信经营理念，引导经营者自觉抵制虚假宣传、假冒伪劣、商业欺诈、不正当竞争等不诚信行为，督促经营者自觉把好产品出厂关、进货查验关、广告宣传关，营造诚实守信、健康有序的市场环境。对恶意投诉举报出现频次较高的经营区域、经营场所，引导相关经营主体加强内部管理和技术防范，压缩恶意投诉举报生存空间。