论行政执法责任制的推行

（国务院法制办公室 谢莉）

一、实践中行政执法责任制历经过的三阶段

——自发而起。责任成为执法的必须、责任成为执法的自觉。由执法人员不学法懂法、滥用权力、执法违法导致的执法混乱而引发管理者的自觉管理行为，二十世纪八十年代陕西、湖南等地对行政机关内部实行行政执法责任制所作的探索，成为早期的执法责任制的雏形。

——大势渐成。九十年代初期，陕西富平县、河北石家庄市、湖北武汉和襄樊市、湖南省、山东省、安徽省、内蒙乌海市、甘肃敦煌市引领了全国行政执法责任制的潮流，使责任制由最初的探索发展到在全国范围内推行。至二OO四年，全国有21个省级政府在辖区内全面推行行政执法责任制，10个省级政府在辖区内部分省级政府部门及部分市、县推行或者试行行政执法责任制。行政执法责任制作为政府层级监督的重要形式，作为一项重要的行政执法监督制度，由省级人民政府广泛推行，并渐渐深入，成为规范行政行为的重要突破点。

——成熟规范。行政执法责任制的制度建设经历了从实践到理论、从地方、部门的个别试点到国家统一规范的逐步成熟历程。二00五年七月《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》的出台，标志行政执法责任制已经发展成为一项成熟规范的国家制度。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》作为贯彻实施《纲要》、解决执法问题的重要制度，明确了行政执法责任制的概念，确定了依法界定法定职责、建立健全评议考核机制、追究执法责任三部分内容为推行行政执法责任制的主要内容，结构合理，并且从制度层面很好地处理了评议考核与责任追究等各项工作之间的关系，这项制度把行政执法责任制作为各级行政机关规范行政执法行为的重要手段，将在更深层次对行政管理的规范化、法制化发挥重要作用。

二、推行行政执法责任制的四步曲

——从最基本的作起：梳理行政执法依据、分解行政执法职权。

（一）必要性。

梳理行政执法依据和分解行政执法职权作为推行行政执法责任制的基础性工作，其重要性可以从我国目前行政执法依据的特点和执法部门内部设置等复杂因素中窥见一斑。

1、法定职权错综复杂。由于经济和社会的飞速发展，我国立法的速度加快，立法项目涉及到各行各业，行政许可法、行政处罚法等规范政府共同行为的法律出台频繁。在立法工作中，部门职权规定成为法律的重要内容之一，加之不同层级的法律规定对部门职权都有规定，导致部门行政执法依据中的职权规定错综复杂，主要表现在：（1）一部法中规定多项执法职权，不同的执法职权分别属于不同的执法部门负责，或者规定几个执法部门对一项执法职责分工负责、协作执行。（2）同一执法职权在不同层级的法律中都有规定（有的是对上位法的细化），同级行政执法依据的规定中有一定的交叉甚至冲突。（3）随应对行政管理体制影响较大的法律如处罚法、许可法和WTO规则进行的相关法律、法规、规章的立、改、废，导致原有执法依据中的执法职权规定不断变化和调整。这些，都为执法机关和执法人员明确执法职责、明晰执法责任增加了不确定的因素。

2、岗位职责界定不清。行政执法依据中法定职权的规定错综复杂，加之在立法中法定职权在不断增减、机构改革中部门之间合并分立、人事调动执法岗位不断调整等因素，使执法机关和执法人员不知道本部门具体执法依据和执法职责，行政执法部门内部岗位职责界定也很笼统。

3、执法部门和执法人员对自己的法定权力和义务认识不清。第一，虽然一部法律或者法规出台后，执法人员都要进行学习，但是，要遵守的法律、法规和规章较多，这种学习只是针对单个法律规定的学习，不成体系，很难使行政执法人员通过单项法律规定的学习对自己的执法职责有整体、清晰的认识。第二，在实际工作中有的行政执法部门不完全清楚本机关究竟负责执行哪些法律、法规和规章，有哪些法定权力和法定义务，一些属于该部门执行的法律、法规和规章得不到贯彻执行，一些失效的法律、法规和规章仍在使用。行政执法人员对其违反法定义务的不作为和乱作为行为必须承担相应的法律责任没有清醒的认识。

梳理执法依据、分解执法职权是国务院《全面推进依法行政实施纲要》的基本要求，也是推行行政执法责任制的基础性工作，这项工作的扎实开展，是检验行政机关行政执法责任制工作优劣和依法行政水平的重要标准。

（二）目标。

梳理行政执法依据所要达到的目标主要是将现行有效的执法依据按照不同的层级分类排序、列明目录。在此基础上根据依据规定列明具体的执法职权和负责执行该职权的行政执法主体。

执法职权分解工作要在梳理清楚执法依据、明确执法主体的基础上进行。分解执法职权的主要目标是列明行政执法主体的法定执法职权：第一，本部门究竟负责执行哪些法律、法规和规章。第二，这些执法依据中规定的本部门的执法职权有哪些。第三，由行政执法主体将法定职责分类排序（分类时可以按照具体行政执法行为的性质分为行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政给付、行政征收、行政裁决、其他具体行政行为等类别）、从有利于执行的目的把自己负责执行的行政执法职权按照职权的类别或者特点确定具体的执法岗位。分解职权、确定执法岗位要有利于相互之间的配合协调，避免职权交叉、重复。

——细节决定成败：设定科学、民主、公正的行政执法程序

法律、法规和规章规定的行政执法职责如何才能得到执行呢？设定一个科学、民主、公正的执法程序就成为必须。程序设定要体现科学、民主、公正。通过程序体现科学，主要是指行政执法程序的设定要以方便履行执法职责为任务，体现行政高效原则。通过程序体现民主是指行政执法程序的设定，一方面要体现行政执法以民为本的特点，在告知、听证等环节上体现民主精神，另一方面在重大执法案件的决策上要集体讨论、民主决策。通过程序体现公正是指行政执法程序的设定要以公平、公正为原则，在回避规则、申辩等基本程序的设定上体现公正执法原则。行政处罚法是我国第一部行政程序法律，但行政处罚只是行政执法的一部分，其他行政执法行为也应参照行政处罚法的规定对执行程序进行完善。在具体程序内容的设定上包括法律依据、法定条件、办理权限、办理时限、具体程序、文书要求以及执法责任等。

实际上，欧美国家的一些重大的制度上和意识和形态上的变革都是通过程序操作来实现的。程序，有时也称为“流程”，有点类似产品加工车间的流水作业，每一个环节的设计应无不为着实现最好地完成法定职责。行政程序设定的目的是为了更好地实现公民的行政参与权，确保行政执法的公正和透明，保护公民权利。在我国，行政执法部门的行政执法行为向来是重视实体、轻慢程序，这是许多执法问题产生根源。因此，在现阶段，如何更好地规范程序已经是解决行政执法问题一个不能回避的重要课题。

——追求实效：责任落实是关键。

推行行政执法责任制的目的是为了规范和监督行政执法，因此，执法责任的落实是责任制的关键环节。但是，何为执法责任？在法律、法规和规章等行政执法依据对执法责任的规定很笼统或者还是空白的情况下，如何设定行政执法责任，就成为推行行政执法责任制的一个难点问题。简单说，按照规定的行政执法程序完成法定的执法职责就是行政执法责任。具体而言是两项：一是不作为责任。即不履行法定职责的责任。二是乱作为责任。即违反程序责任（包括违反法定程序和其他程序规范责任）。

落实执法责任，主要是根据现有执法依据对不作为和乱作为行政责任的规定，把责任落实到具体的执法岗位，从而明晰岗位责任。法律、法规和规章对执法责任规定太笼统或者没有规定的，相关部门要予以细化。要结合行政处罚法、行政许可法等规范政府共同行政行为的法律规定，将责任分解到具体执法岗位。

——执法质量优劣的评价：行政执法评议考核

评议考核要作到条块结合。所谓条块结合是指政府具有行政执法监督职能的部门要建立的对行政执法部门行政执法情况的综合评议考核制度、行政执法部门内部要建立日常行政执法质量的考核评议制度。以黑龙江为例，省政府法制办公室建立了对行政执法部门行政执法情况的综合评议考核制度，将行政执法责任制纳入了各级党委、政府对其所属部门和下级政府的目标考核评议体系，省政府法制办公室为全省13个地市政府和60个省级行政执法职能部门建立了行政执法责任制考核档案，将其履行法定职责和落实各项监督制度的情况随时予以记录于行政执法责任制实施情况综合报告表上。在考核目标的设定上，省政府设定了通用考核目标和专用考核目标，通用考核目标由省政府下达，专用考核目标由上级行政执法部门下达，在考核时，两种目标的考核结合进行，实现了条块考评之间的有机衔接。这是政府具有行政执法监督职能的部门对行政执法部门行政执法情况的综合评议考核制度建设。在行政执法部门内部建立日常行政执法考核评议制度以国家税务系统为例，在其全系统以统一的岗位职责和工作规程为基础，以信息技术为支撑，对税收执法行为进行全过程的监控、规范与考核。其主要作法：一是分解岗位职责。2005年3月印发的国税系统、地税系统税收责任制范本，是根据税收法律、法规、规章等规定，将执法职权进行分解，各地再结合实际情况定岗定责，使制度、机构、岗位、人员有机结合。二是细化工作规程（执法程序）。即明确工作步骤或者执法环节、确定工作形式、规定工作时限、密切岗位衔接，进一步明确岗位之间的工作衔接关系，确保相互之间职责分明，执法活动流畅。三是考核评议。充分利用信息化手段，实行人机结合，实现考核的日常化。在考核结果的利用上，将结果与执法人员年终评先、提拔任用挂钩。四是加强外部评议。通过增加执法工作的透明度、邀请纳税人、人大、党政部门对特定税收执法行为进行监督和意见反馈，采取发放执法评议卡、利用政府网站开辟专栏、开通执法监督专线电话等方式进行评议。

依据，分解执法职权，设定执法程序，确定执法责任是相互衔接的四个环节。执法依据不清，难以界定执法职权；执法职权不明，难以设定执法岗位和岗位职责；执法岗位职责不顺，难以制定执法程序；不依据明晰的职责和程序，难以落实执法责任。这些 环环相扣，构成行政执法责任制的主线，这条主线，通过行政执法部门对执法岗位、执法人员的日常考核和政府对执法部门的综合评议开河达到对整个执法情况的检验。

法贵于行，行政执法责任制作为解决执法问题、促进依法行政的重要制度，其实行情况是法律施行情况的“晴雨表”，将成为推动依法治国进程的重要力量。