一种新的监管方式——泰安市区域监管方式调查

在新的形势下，如何进一步全面履行好职责，做到从源头抓质量、确保食品安全和特种设备安全，从总体上提高质监工作推动经济发展的有效性，是我们全系统面临的一个重大课题。山东省泰安市在不断探索中，创新出了一种新的方式——在乡镇设置分局的区域监管方式。两年来，泰安方式在实践中取得了显著成效，得到了各方面的肯定。

一、为什么要改革原有方式

在原有方式下，泰安市的同志在工作中总是感到虽然花了很大力气，但心里仍然不踏实。企业的情况是不是全部掌握了说不准，工作是不是全部到位了很难说，特别是保证食品安全、特种设备安全的责任越来越大，这种状况一度使他们寝食不安。问题在哪里？经过分析后，他们认为，主要是职能和工作对象发生了变化，而我们的管理方式却没有发生相应的变化。国务院对质量、工商、卫生等部门的职能重新划分后，质监部门侧重于生产领域。过去，生产企业大多集中在城市，随着改革和多种所有制经济的发展，现在生产企业遍布城市乡村，而且数量增多，新设、重组、注销等变动增多。在这种情况下，要做到国家局提出的“两抓两提高”，确保食品生产和特种设备安全，推动经济发展，必须从实际出发，做到重心下移、关口前移，到源头抓源头才行。正是基于这种认识，泰安市对原有方式进行了大胆改革。

二、泰安方式的主要做法

泰安市质监局按照“重心下移、关口前移、监督服务、促进发展”的指导思想，主要采取了以下做法：

（一）工作重心下移、监督关口前移

以县市区为单位，根据经济发展情况、企业分布情况和交通情况等划分监管区，每个监管区设一个监管分局，作为县市区局的派出机构，就近监管3－5个乡镇或街道办事处。分局管理辖区内的所有企业，主要任务是把住产品质量、食品和特种设备安全三个关口，为企业服务、为政府服务、为群众服务，市局、县市区局不再直接管理企业。

（二）按照“小机关、大监管、人员精干、工作高效”的原则设置县市区内设机构和配备人员

“小机关”就是走精简机关的路子，把县市区局内设机构由原来的7、8个科统一归并为两科一室（综合业务科、特种设备安全监察科、办公室）。“大监管”就是把县市局的力量主要放到监管区，对县市区局机关、稽查队、技术机构人员统筹安排。机关只保留十几名同志，稽查队保留7、8名同志，每个监管区根据任务轻重配备4到8名同志。监管区内部不再分设机构，工作人员各有所长，相互之间既有分工，又密切协作，优质高效地开展工作。

（三）按照“块块为主、条块结合”的原则划分工作职能

监管分局履行质量、计量、标准化、特种设备“四位一体”综合管理、行政执法、技术服务的工作职能，既对辖区内的企业进行综合管理，宣传有关知识法规，又负责查处违法行为，开展技术服务，帮助企业提高产品质量和管理水平。市县两级局的业务部门进行纵向督导，技术机构联动配合，形成“块块为主、条块结合”的管理格局。

（四）做好两项工作，突出两个重点，建立两个网络，实行两个分离

1.做好“两项工作”。一是为辖区内企业全部建立质量档案，并根据企业资质、生产条件、质量保证能力等情况，将企业分为A、B、C、D四级，作为监管力度大小的依据；二是根据企业分类情况，对企业资质、质量、标准、计量、特种设备、标识标注、违法行为等情况开展巡查。巡查是区域监管的主要工作方式，包括定期巡查和日常巡查。每次巡查，监管人员都要认真填写巡查记录。对巡查中发现的问题要一查到底，直到企业整改为止。

2.突出“两个重点”。将食品和特种设备作为区域监管的重点，单独建档，专人负责，严抓细管，实行近距离、高频次监管。

3.建立“两个网络”。一是从乡镇政府、社区、村庄、企业中聘请人员，建立监管员、协管员、联络员网络，这是明网。二是从重点村庄、重点企业和区域性食品加工企业周围，聘请人员暗中监督企业行为，建立信息举报员网，这是暗网。目前，25个监管区内，共有监管员122名、协管员365名、联络员3031名、信息员193名。

4.实行“两个分离”。一是产品质量抽检分离。规定监管分局根据定检计划负责到企业抽样，技术机构不再抽样，只负责检验检测。送检遵循“就近”和“能力”原则，县级机构能检的送县检，不能检的必须送市检，以确保该检的项目都能检到。二是案件办理查处分离。规定监管分局受理案件，进行调查取证后，将案件移交县市区局稽查队，由稽查队负责处理。

（五）实施六条保障措施

1.明确权力责任。制定了《区域监管内部职能界定及分工协作规定》、《区域监管协管员聘用考核办法》、《区域监管工作绩效考评办法》、《区域监管工作责任追究办法》等制度，明确了区域监管的权力责任、绩效考核及责任追究。

2.规范监管工作。针对区域监管分局的技术咨询、建立档案、企业分类、巡查等工作，制定了《技术咨询服务工作管理规定》、《企业质量档案管理标准》、《区域监管工作中企业等级划分及评价标准》、《区域监管巡查工作通则》、《区域监管巡查工作细则——食品质量安全分则、特种设备安全分则》等系列工作规定，统一程序，规范工作。

3.加强培训，提高人员素质。区域监管工作中监管人员必须具备“质量、标准、计量、特种设备”的综合监管和服务能力。针对这一要求，实施了“先培训、后上岗”制度，编写了培训教材，进行了专业培训，出台了鼓励措施。

4.理顺内外关系。主要是采取监管分局与技术机构、稽查队之间在收费方面分成的办法，形成合理的利益机制；监管分局向乡镇党委政府汇报工作制度，定期报送质量、食品、特种设备方面情况的书面报告；发挥质监部门的人才和技术优势，帮助企业建立质量管理、标准化、计量体系，办理资质许可等，解决企业实际问题。

5.加强行风建设。督促监管分局加强行风廉政建设，在执行有关政策纪律规定的同时，还严格执行了“两条高压线”（工作日中午不准饮酒、一律不准在企业就餐）。对执行情况，实行不定期的明查暗访。同时，在监管机构之间、监管机构与机关科室之间实行轮岗制，原则上满一定年限即交流。

6.借助信息手段。山东省局在泰安试点应用智能化区域监管信息系统，推进电子监管工作。每个分局配备了一台电脑，到企业去巡查的人员配备了PDA，在企业和生产的重点巡查点安装了识读卡，其作用一是及时录入企业的有关情况，二是提供专家支持系统，三是了解巡查人员到位情况，加强内容监督，进一步提高了监管水平和服务水平。

三、新方式运行以来的效果

（一）情况清楚了。通过普查登记、建立企业质量档案和巡查，准确掌握了企业和特种设备的情况，真正做到了横向到边、纵向到底、不留盲区。市局的同志说：“过去靠科里的两个人，天天忙，数据还不真实，现在下去一问，分局人员什么都清清楚楚，锅炉顶棚什么时候换的都清楚”。2002年，泰安市掌握的数据中，共有生产加工企业1387家，其中，规模以上企业496家，2005年掌握的数据已经分别达到了2611家和844家。因为了解情况，与2002年相比，2005年的产品质量定检批次由1818批增加到了2667批；计量器具检定批次由41615台件增加到了52181台件；特种设备登记数由2433台件增加到了6017台件。

（二）食品和特种设备安全得到了有效保障,企业管理明显加强。由于情况清楚和监管到位，食品和特种设备安全有了进一步保障。过去，因为在乡镇没有机构，工作很难深入到基层，对食品生产领域的情况一直掌握不起来。现在，泰安市质监局为全市734家食品企业、1500余家食品小作坊、19个食品生产加工县级区域、36个镇级区域、18个村级区域都建立了档案，全市食品生产领域的情况一目了然。在特种设备方面，通过巡查，新发现特种设备2261台，全部纳入日常监管的范围；发现和消除特种设备隐患也更加及时，做到了早发现、早预警、早排除。近几年来，泰安市未发生一起特种设备安全事故。企业管理也明显加强，如标准备案数量由2002年的107件增加到了211件，采用国际标准由25件增加到了63件，获得质量体系认证的企业由149家增加到362家，山东名牌由12家增加到了45家。

（三）职能全面到位，效率显著提高。通过在辖区设分局，质监部门的职能得到了全面落实。据泰安市特种设备、质量、标准、计量、监督、执法等业务部门的同志介绍，过去，一个县市的业务部门只有一两个人，根本顾不过来。现在是全部分局几十个人一起干，不仅职能到位了，而且效率大大提高。2005年11月，泰安市开展禽流感防治相关产品专项检查，仅24小时，各监管分局就对20家禽类产品生产企业、44家冷库进行了全面检查。特别是执法打假更快、更准、更有效了。由于做到了早发现、早控制、早打击，区域性造假行为得到有效遏制，恶性案件明显减少，打假效果明显增强。监管和服务到位后，业务收入也随之增加。

（四）从根本上改变了质监部门与企业的关系。通过树立监督服务、促进发展的指导思想，增强服务意识，使监督与服务有机结合融为一体，实施于同一过程；通过扎根基层，发挥质监部门人才优势，帮助企业建立健全计量、标准化、质量管理体系，办理相关资质，申报名牌产品和国家免检产品，受到了企业的好评。正如一位厂长所说：“原来企业对质监部门有一种抵触情绪，总认为你是来检查我们的，挑毛病的。现在不同了，虽然你也挑毛病，但出发点是帮助我们发展，关心我们的产品质量和安全生产，我们欢迎了”。实施区域监管前，泰安市饮用水获证企业只有1家，产品抽检合格率只有52.9%，各区域监管分局通过帮助成立饮用水协会，召开企业厂长经理座谈，集中帮扶，使得获证企业增加到17家，产品抽检合格率提高到82%。

（五）地方政府对质监工作更加重视，推动了齐抓共管和社会参与格局的形成。就近就便，为企业服务，为政府服务，为群众服务，得到了政府和社会各界的普遍支持和好评，也为质监部门创造了良好的工作执法环境。泰安市局反映，分局实际成了乡镇政府的一个机构，乡镇党委政府遇到大事和难办的事，经常主动找监管分局商量；质监部门有什么事，地方党委、政府也出面协调做工作，包括协调公安、法庭配合等。乡镇的负责人说，现在是政府需要质监部门、支持质监工作。一些没有设监管分局的乡镇还专门到县市区局要求在本地设监管分局。同时，通过在社会广泛聘请协管员、联络员和加大宣传力度，社会参与程度更高了。

（六）推动了队伍建设。山东省质监局反映，实施区域监管工作后，泰安市质监部门的工作面貌、队伍形象和人员素质发生了明显改变。在工作面貌上，基层同志的责任心大大增强，对企业监管的态度由“要我管好”变成了现在的“我要管好”。在人员素质上，通过实际工作的磨练，综合素质明显提高，很多监管分局的同志已经成了 “一能（能干）两会（会说、会写）”、“一专多能”、“一人多证”的复合人才，拥有多种资格证和上岗证。由于在地方政府和企业的眼皮子底下工作，社会监督的力度加大，整个队伍的作风和廉政建设也进一步加强。乡镇长们说：“你不廉洁，在我这儿是呆不下去的”。

两年来，泰安方式虽然取得了显著成绩，但在实际运行中，也碰到了一些困难，存在不少问题。主要是：

（一）机构和人员没有编制。目前，泰安市25个区域监管机构都是通过各级政府发文的形式成立的。监管分局属非正式机构，没有编制，没有规格。

（二）对区域监管人员提出了更高的要求。一是对人员素质的要求。实行综合监管，要求工作人员有综合的专业知识、多方面的业务能力和良好的政治素质。通过专业知识培训、业务流程规范、专家支持系统等虽然能够从一定程度上弥补不足，但仍然存在差距。二是对人员数量的要求。据我们了解，泰安市的人员在全国算多的，但仍有不够之感。以泰安市高新区为例，高新区区域监管机构共有8人，管辖面积113.8平方公里，监管生产企业118家，特种设备357台，平均每人监管14.75家企业、44.63台特种设备。两年来，共巡查1500多次，平均每天要巡查2.1次。 泰安市局反映，很多监管分局人员节假日常常在加班。

（三）开支增大。一是机构增多，需要租赁场所，配备车辆、办公、生活设备和设施。二是由于实行了不间断的巡查，车辆使用率大大提高，燃油、车辆维修、路桥等费用提高。三是需要协调当地党委、政府、工业办公室、安全办公室、公安派出所等部门，协调费用支出提高。四是两个网络建设需要付出部分的培训、协调费用，有的还需要发给一定的报酬。五是由于编制少、人手不足，有的机构还要聘用人员，增加了开支。

四、调研组对泰安监管方式的看法及建议

通过调查，我们认为，泰安方式是基层质量技术监督机构和体制的一次深刻变革，也是全面履行质量技术监督职能的一次全新探索。泰安方式的最大特点就是组织机构延伸到了乡镇。之所以能够取得显著成效，也在于管理机构的触角到了源头，到了基层，使“两抓两提高”的落实有了组织保障。泰安的探索很可能是今后加强基层监管工作的方向，同时，泰安的探索也给我们提供了很多好的经验和启示：

（一）从源头抓质量怎么在基层落实，根据泰安的经验，只有把量大面广的乡镇问题解决了，“两抓两提高”才能真正落到实处；而县级机构向下延伸，则是解决乡镇问题的有效措施。通过机构下移，扎根基层，可以做到零距离监管、面对面服务，不仅能及时发现问题和消除安全隐患，及时监督企业做好处理后的整改工作，而且能够及时了解企业的薄弱环节和服务需要，提供有针对性的服务与帮扶，使工作进一步精细化。

（二）要发挥好质监职能，必须增强服务意识，使监督与服务融为一体，在监督中服务，在服务中监督，把各种监管与为企业的服务、为政府的服务和为社会的服务结合起来，才能得到企业、地方政府和社会各方面的支持，工作才能顺利进行。就像泰安那样，通过职能下移和监督服务一体化，在严格把关的同时，为企业解决他们所希望解决的问题；帮助政府了解他们所关心的情况；很多事不需要再到县城，为企业和群众开启了方便之门；解决了令企业烦心的多层次、多头绪的重复执法、重复抽检问题等等，他们的工作也自然得到了企业和政府的配合与支持。

（三）实践表明，泰安区域监管方式是实现总局“两抓两提高”要求的有效途径。我们应该按照这个方向，鼓励各省市结合实际积极探索，创新出一批适合于城市、地县、发达地区、不发达地区的具有分类指导意义的典型，以推动面上工作。

（四）探索的基本原则是态度要坚决，步子要稳妥，一切从实际出发，不搞一刀切。一是泰安经验与经济发达程度紧密相关，在经济发达的地县，生产加工企业多的地方，可以试。经济不发达的地方，则不需要。二是在人员多的地市，可以到辖区设机构，可叫分局，也可叫站、所。在人员少的地方，只要有专人管即行。三是在机构编制经费这些问题上，先争取县市支持，采取自下而上的办法，先干起来，在实践中成功了，各方面认同了，再争取更多的政策支持。四是不能增加企业负担。虽然管理到位了，有可能增加检验设备、器具的数量，增加收入，但不能以增加收费为目的。必须严格执行收支两条线，不能增加企业负担。总的是在有条件的地方可按此方向开展各种形式的试点，取得经验后再推广。

（五）对泰安的创新精神，对泰安采取的办法，可积极宣传。但是，由于这种办法才实行两年，还有待于在实践中进一步完善，因此，主要应宣传它所揭示的方向、它所体现的精神。同时，对泰安的做法和其它地区的一些做法继续予以关注，适时总结。

总局赴泰安调研组

二○○五年十二月二十日